就在四川汶川地震五周年之际，芦山再次发生了7.0级地震，似乎再次警示我们：我国巨灾保险制度建设刻不容缓！纵观全球，大多数国家和地区均是在一次巨灾(大地震)之后，大约用两年的时间，就建立了较为完善和先进的巨灾(地震)保险制度，而汶川地震已经五周年了，我们不能总是等到巨灾发生之后，再来讨论巨灾保险制度建设问题。

　　巨灾保险制度建设，并没有许多人想象的那么难。况且，我们有中国特色社会主义制度的优越性；况且，我们有许多前人成功的实践和经验可以借鉴；况且，我们已经做了大量的和专业的准备工作。眼下，我们缺少的也许只是更多的重视、决心和支持。眼下，我们需要的也许只是适合国情的推动机制和方案。我们需要的也许只是迈出实质性的一步，甚至只是迈出这一步的决心。

　　举国体制问题

　　长期以来，我国巨灾风险管理具有“举国体制”特征，即以政府为主体、以财政为支撑的巨灾风险管理体制。“举国”更多地体现在政府和财政。“政府主体”是指我国巨灾风险管理，特别是抢险救灾方面，更多的是以各级政府为主体，以军队、武警和民兵为突击力量，采用自上而下的纵向模式的灾害管理体制。“财政支撑”是指无论是在抢险救灾的过程，还是在灾后重建的过程，均以财政资源作为主要资金来源。

　　面向未来，我国巨灾风险管理新架构的核心是“新举国体制”，即在我国新的发展时期，应赋予“举国体制”以新的内涵。举国，不再仅是举政府和财政之力，而要通过体制和机制创新，举市场之力，举全民之力。因此，新架构的基本思路是在政府的主导、引导和推动下，逐步利用市场机制，进行适度和有效替换，最终实现一种全社会共同参与、共同管理、共同分散的巨灾风险管理新体制，而最佳的实现手段是巨灾保险制度。

　　巨灾风险管理新架构，将有利于建立市场化的运行机制，规范和完善社会积累的长效机制，最大限度地实现藏救灾能力于市场，藏重建能力于民，培育国民的风险意识，确保经济与财政的平稳运行。

　　定位问题

　　解决巨灾保险的定位问题，是制度建设的前提和关键。国家应当从社会风险管理的顶层明确巨灾保险的定位问题。因为：有位才能有为！

　　从国家的层面看，巨灾保险肯定不等于一个国家巨灾风险管理的全部，但也不能因此否定巨灾保险在现代社会风险管理中的核心和重要作用。特别是在我国深化行政体制改革的过程中，一个重要诉求就是要处理好政府、市场和社会的关系，减少政府对微观事务的管理，把那些能够交给市场管理的职能剥离出去。在这样的大背景下，发挥巨灾保险的作用，推动国家巨灾风险管理体制的完善，是巨灾保险制度建设的重要依据和理论基础。

　　从行业的层面看，巨灾保险肯定不能大包大揽，应当是有所为、有所不为。基本的定位应当是：“两手”，即接手和助手。所谓“接手”更多的是在政府剥离社会风险管理职能的过程中去承接，特别是在灾后重建的资金保障方面，以减少各种财政救助的压力；所谓“助手”更多的是在推动全社会的防灾减灾体系建设过程中，通过保险的正外部性特征，积极参与并发挥作用。如可以通过承保条件以及差异化费率，推动设防标准的普及。又如可以积极参与社会的防灾减灾知识的宣传普及和教育培训。

　　巨灾保险是实现新举国体制的重要载体，应将其纳入国家巨灾风险管理的整体战略，并成为重要组成部分。通过建立健全巨灾保险制度，充分发挥保险在巨灾风险补偿中的作用，推动建立政府和社会协同的灾害风险分担机制。

　　模式问题

　　模式选择是任何一个国家在巨灾保险制度建设时均难以回避的问题，是一个绕不过去的问题。模式选择需要回答：采用什么样的模式建设我国的巨灾保险制度，是政府为主，还是市场为主，还是政府与市场结合。如果是政府与市场结合，那么应当采用怎样的结合方式，是强制，还是自愿，还是半强制的方式？是代办，还是自营，还是混合模式？一直以来，围绕这个问题，说什么的都有，而且也都能找到国际实践的例证，一时间众说纷纭，莫衷一是，其结果是巨灾保险制度建设久议而不决。

　　回答这个问题其实不难。一是从经济学分析看，由于巨灾保险具有准公共物品性质，易导致市场失灵，单纯的商业巨灾保险产品供需会出现“双向不足”。其次，我国政治体制决定了政府在巨灾风险管理中具有独特的优势和作用，有助于提高巨灾保险制度的建设和运行的效率。第三，我国的保险和再保险业整体实力较弱，需要政府主导建立巨灾保险制度，并通过巨灾保险的发展，逐步替代政府的巨灾风险管理职责。

　　从我国的实际情况看，“政府主导，市场运作”是一种较好的模式选择。但政府主导并不等于政府经营，更多的还是利用保险市场机制，提高运行效率。问题的关键是探寻一种结合模式。同时，政府主导固然需要一定的财政资源投入，但非财政的行政资源，即政策引导更重要。如减免投保人和保险人的税赋、改革住房维修公积金管理模式、批准发行巨灾债券和巨灾彩票、提供紧急融资担保、为巨灾风险证券化创造条件等。

　　偿付能力问题

　　巨灾风险特征决定了巨灾保险面临的最大问题是偿付能力问题，本质是解决“保得起，赔得起”的问题，或者是谁负责“击穿”之后的“兜底”问题。偿付能力问题，如果从理论，或者用模型看，肯定是一个巨大的难题，尤其是放到中国这个大背景下，可能是几百亿元、几千亿元，甚至是上万亿元的风险暴露。但如果我们用解放思想、开拓创新的精神看，用更加积极和务实的态度看，其实也没有那么难，更不是无解。

　　从主体的角度看，风险可以在投保人、保险人和政府之间进行合理分配；从市场的角度看，风险可以在保险市场、再保险市场和资本市场之间进行分散；从技术的角度看，可以通过分层技术、回调机制、证券化、巨灾彩票等进行处理；从范围的角度看，不仅可以通过国内市场，还可以利用国际市场进行风险分散。

　　偿付能力面临的突出问题是政府和财政出资与“兜底”责任，财政出资问题，特别是相对贫困地区，可以采用“授信”的方式，甚至提供紧急融资担保的方式解决。“击穿”的“兜底”可以通过地方立法，确立“回调机制”解决。最重要的是在开办的初期，可以根据实际情况，采用“量入为出，以收定支”的供给原则，循序渐进地推动制度建设。

　　基本原则问题

　　在汶川地震之后，十几个部委启动了巨灾保险制度建设的课题研究，2010年作为国务院十五大金融课题，巨灾保险制度再次被列入。这些研究报告均试图回答我国巨灾保险制度建设的“基本原则”问题，且基本集中在以下几个方面：

　　政府角色。大多数研究认为应当是“政府主导”，也有的意见是“政府引导”，或者“政府支持”和“政府推动”。在这个问题上，一直以来有两种观点：“主导派”和“支持派”。“主导派”的基本观点是政府应当是巨灾保险制度建设的“主语”，而“支持派”则认为巨灾保险制度建设应当交给市场，政府可以给予必要支持。笔者认为观点的绝对化不利于制度建设。从大多数国家的成功经验看，制度建设的初期，政府主导是必要和必须的，但随着制度的完善、发展与壮大，将与政府的重建职能形成一种有效替换，最终则可能实现基本交给市场。所以，前期的政府主导和投入，目的是起到一个“引子”的作用，是为了最终的退出，或者说今天的“参与”是为了明天的“不参与”。

　　统筹力度。由于我国幅员辽阔，风险不同，发展差异，且分级财政模式，决定了面临“求同存异”的问题。基本的思路应当是：统分结合，分步推进。一方面，从大数法则的角度看，需要在一定范围内进行统筹，以分散风险；另一方面，各级财政存在利益范围，难免产生本位和参与的积极性问题。所以，原则上应当“以省统筹”为主，在此基础上，考虑区域统筹，特别是洪水的流域统筹。同时，建立中央基金实现统筹，能够较好地处理财政资源配给与市场机制发挥的关系。这样一方面能够在一定程度上实现转移支付功能；另一方面，也能够减少“对口支援”的压力。

　　循序渐进。从我国的实际情况出发，巨灾保险既不能贪大求全，也不求尽善尽美，应当是实事求是，在探索中不断完善和推广。从地区看，四川和云南作为地质灾害多发的地区，可以先行推动地震保险，而深圳作为经济相对发达和财富相对聚集地区，也在探索巨灾保险制度建设。同时，近年来在中央和各级财政的支持下，农业保险和农房保险已经形成了一定规模，应将这些成功的经验加以完善，然后进行推广。从灾因看，开始可以先推单一灾因保险，如在流域地区开展洪水保险，在沿海地区开展台风保险。等到时机成熟时，再推动综合巨灾保险。另外，考虑到偿付能力问题，开始可以先按照“低保障，广覆盖”的原则，待经济发展和积累增加之后，再逐步提高补偿水平。

　　基本架构问题

　　从巨灾保险的“准公共性”特征看，应当按照经济发展水平，区别城市和农村，同时还要按照“公共性”特征，区分居民和企业，建立我国的巨灾保险体系。将公共资源重点保障居民住宅，特别是农民住房的保险供给，其次是事关国计民生的产业，如农业生产保障。如巨灾保险体系的基本框架如下：

　　除了巨灾保险自身的架构外，还应当将巨灾保险纳入国家防灾减灾管理的基本架构，确保形成一种有效和良性的互动。一是应当将巨灾保险与国家的救济体系形成一种融合的态势，如美国的洪水制度就明确：对未购买洪水保险的个人，则灾后不能享受政府的救助及贷款等优惠政策。二是应当将巨灾保险纳入提升设防水平工作的总体框架，通过承保条件和费率差异手段，推动并激励设防标准的普及和应用。

　　立法问题

　　在大多数关于巨灾保险制度建设的研究报告中均提出要解决立法问题。毋庸置疑，立法，对于巨灾保险制度的建设是至关重要的。但考虑到我国立法的实际情况，如果我们把“立法”作为巨灾保险制度建设的前提条件，那么巨灾保险制度建设就可能遥遥无期，无从谈起。

　　近年来，尽管我们尚未建立巨灾保险的专门法，但在相关法律中关于巨灾保险的条文已有很多，从大法上看，《防震减灾法》《防洪法》和《突发事件应对法》均明确要求建立巨灾保险制度，同时，有大量的部门规章和文件对巨灾保险制度建设提出了非常具体的要求。此外，大约有20多个地方政府制定了相关文件，明确提出要加快巨灾保险制度建设。

　　除了“回调机制”外，巨灾保险制度建设基本上不存在法律障碍。同时，我们可以在巨灾保险制度的建设过程中，不断梳理并清晰巨灾保险法律制度体系，推动相关立法工作。总之，巨灾保险制度建设不能等“立法”。

　　落实问题

　　巨灾保险制度建设一直未能落地的一个重要原因是没有明确具体的办事机构，所以，总是说说而已。考虑到巨灾保险制度涉及的面较广，特别是涉及财政和立法等领域，建议在国务院层面成立“巨灾保险制度领导小组”，统筹协调制度建设的高阶问题。同时，制定《建立我国巨灾保险制度指导意见》，明确国家对建立巨灾保险制度的指导思想、基本原则、基本架构、总体规划、运行方式，管理模式，实施步骤、组织保障等。

　　此外，采取以下措施：一是成立国务院“巨灾保险制度领导小组办公室”作为“巨灾保险制度领导小组”的办事机构，具体负责巨灾保险制度建设的日常协调和推动工作。二是设立“全国巨灾保险基金”。基金的基本构成采取多渠道积累方式，调动各个方面的积极性，通过这个平台对接中央财政等资源，放大保障能力。三是成立“全国巨灾保险基金理事会”，作为国家巨灾保险制度和基金建设和管理的常设机构，主要职责为：协调全国的巨灾保险制度建设、管理全国巨灾保险基金、统一巨灾数据管理。

　　总之，尽快启动巨灾保险制度建设是硬道理。我们可以做一个简单的和直观的假设：如果从唐山大地震之后，即从1976年开始，我国平均每人每年积累一元，或由财政每年为每人积累一元，按照相应时期央行公布的城镇居民五年期存款利率，并以复利计算方式计算，到2011年，我国的地震保险基金将达到1318亿元。如果积累金额是2元、5元、10元，那么基金总额将是……巨灾保险制度背后是积累和复利的力量！