新生代农民工社会保障问题探析

唐金成 黎珊珊

    摘  要：新生代农民工作为城市中的新兴群体，对于我国经济建设和社会发展发挥着不可替代的作用。但由于制度和立法等原因，他们的各项社会保障基本权益得不到切实保护。如今单纯依靠提高工资待遇和改善劳动条件已不足以解决当下用工短缺难题，关键是要加大新生代农民工权益保障制度的建设和完善，确立其对城市的“归属感”。本文从新生代农民工的社会保险、社会救助、社会福利现状出发，深入分析其权益缺失的原因，并提出了相应的解决方案。
    关键词：新生代农民工；社会保障；农民工权益

    农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军，是我国现代产业工人的主体和现代化建设的重要力量。近年来，农民工中的新生代群体越来越受到党和政府以及社会各界的广泛关注。2010年1月31日，国务院发布的中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中，首次使用了“新生代农民工”的提法，并明确要求采取针对性的措施，着力解决新生代农民工问题，让其逐步市民化。

    一、新生代农民工生存状况及观念转变

    （一）新生代农民工的界定

    “新生代农民工”，主要是指1980年代以后出生，16周岁以上的具有农民身份而在城镇从事工资性收入的特殊劳动者。在中央一号文件出台后，中央农村工作领导小组办公室负责人解读：“这里讲的‘新生代农民工’，主要是指的‘80后’、‘90后’，这批人目前在外出打工的1.5亿跨省流动农民工里面占到60%，大约1个亿。”“今后可考虑的措施，一是采取有效措施推进城镇化，特别是让符合条件的农民工进城；二是要保障农民工的权益，包括就业、培训、社会保障、子女入学等方面，也要把他们作为重点。三是要加强培训，“阳光工程”尽可能覆盖他们。”
 
   （二）新生代农民工的生存状况

    据国家统计局的数据，新生代农民工占我国1.5亿外出农民工的六成以上，他们在我国社会经济发展中日益发挥主力军的作用。他们生于上世纪80年代以后，平均年龄23岁左右 ，初次外出务工年龄基本上为中学毕业，这意味着与传统农民工相比他们普遍缺少从事农业生产劳动的经历。这一群体中近八成人未婚，要在外出务工期间解决从恋爱、结婚、生育到子女上学等一系列人生问题。从成长经历来看，新生代农民工没有经历过传统农民工那样由农村到城市的变化过程，成长轨迹与城市同龄人更为趋同。他们对城市生活环境比对农村生活环境更适应，大多不愿意再回农村，渴望立足城市。

    新生代农民工受教育和职业技能培训水平相对传统农民工有所提高。据国家统计局的数据，2009年在新生代外出农民工中接受过高中及以上教育的比例，30岁以下各年龄组均在26%以上；年龄在21-25岁之间的达到31.1%，而2008年在外出从业劳动力中，具有高中以上文化程度的仅占10％ 。同时，新生代农民工中接受过职业培训的人员比例达到36.9%，高出传统农民工14%。

    相对于传统农民工，新生代农民工显露出了行业倾向性，开始偏向于劳动环境和就业条件较轻松的制造业、服务业行业。据统计，2004年农民工在制造业、服务业和建筑业中的比重分别为33.3％、21.7%和22.9% ，而2009年分别为39.1%、25.5%和17.3% 。经对比发现：5年间这说明，制造业和服务业分别上升了5.8%和2.6%，建筑业则下降了5.6%。

   （三）新生代农民工的观念转变

    新生代农民工相对于传统农民工在观念上存在明显差异，集中体现为：首先，外出就业动机从“改善生活”向“追求梦想”转变；其次，对劳动权益的诉求，从单纯要求按时足额领到劳动报酬向追求体面劳动、自由度和发展空间转变。他们就业选择不仅看重硬件——工资，更看中软件——工作环境、福利待遇、企业声望乃至发展机会等，即表现为对就业行业、岗位和单位正规程度的更高要求上。当所在单位与自己的主观诉求存在一定差距时，他们所采取“用脚投票”的方式催发了新生代农民工的高跳槽率；第三，该群体的家庭经济情况、受教育程度和法律维权意识等都已经明显提高。对获得平等的教育和发展权、就业权、劳动和社会保障权、政治参与权、话语表达权，以及基本公共服务权等方面，维权态度表现出由被动表达向积极主张转变；最后，他们对务工城市的心态，从传统近似于候鸟打工方式的过客心理向期盼在务工城市长期稳定生活转变。

    二、新生代农民工的社会保障现状 /////

    （一）新生代农民工的社会保险现状

    我国城镇化、工业化和城乡二元化经济、社会结构导致了二元化社会保障体系。农民工常常是离乡不离土，即外出打工的同时没放弃家乡承包的土地农民工的双重身份，导致农民工理应享有 的城镇社会保障由农村“土地保障”所替代，形成了农民工的劳动关系与社会保障关系脱节与分离的现象。新生代农民工问题是传统农民工问题的延续和发展，在养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保障方面有所改善，但总体参保水平仍较低，特别是最需要的工伤保险和医疗保险参保率比较低，严重影响到他们的基本生活和权益保障。

图1 ：2009年中国农民工在不同地区参加社会保障的比例（单位：%）

    由图1可知，外出农民工参加社会保险的水平总体较低，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。不同地区的农民工社会保障状况差异较大，中西部地区的参保比例比较接近，但明显落后于在东部地区务工的农民工。

    1、工伤保险

    工伤保险是农民工最基本和最必要的保险险种。因为农民工整体趋向就业于劳动条件差、劳动强度大、劳动时间长的行业，突出问题表现为劳动合同签订率低、拖欠工资时有发生、工伤事故和职业病频发等劳动权益受损的现象。主要表现为：（1）农民工的工伤保险参保率低，由于部分企业片面追求发展速度和利润增长指标，忽视安全生产管理工作，加上工人缺乏基本的自我保护意识，职业危害形势十分严峻。另外，由于工伤保险全部由用人单位缴费，所以企业逃保漏保工伤保险现象比较严重。（2）工伤认定，工伤鉴定，仲裁裁决，司法诉讼等处理程序复杂。（3）农民工劳动时间偏长，每周工作时间超过劳动法规定的44小时的外出农民工占89.8%。签订劳动合同的比例仍然较低，近六成农民工没有签订劳动合同。

    值得关注的是，工伤风险较高的建筑业农民工，雇主或单位为其缴纳工伤保险的比例仅为15.6%，距《工伤保险条例》的要求相差甚远。同时养老保险、医疗保险和失业保险的比例也显著低于其他行业，参保比例分别为1.8%、4.4%和1%。

    2、医疗保险
 
    有调查显示，农民工的医疗保险平均参保率为10%。我国许多地区政府就农民工医疗保险已做了相对应的尝试和探索，一些模式和实践已取得一定发展，但由于各地城乡不同的保险系统、医疗保险政策差别很大，以及负责部门各自为政的“割据”局势，对后期地方政策的统一、医疗保险关系的转接带来阻力。新生代农民工多为青壮年，对于自身的健康程度关注较少、失业再就业转换快、流动性强，加上工资低，对一些险种要求不迫切，导致部分农民工宁愿接受企业增加少量工资也不愿意参保。

    3、养老保险

    家庭养老、土地养老的观念仍在流行，新生代农民工对于养老保险的参保意识差、覆盖面窄、参保率低。养老保险缴费基数较高，农民工每月缴纳养老保险金的负担较重。养老保险基金实行区域统筹, 限制了农民工在流动时养老保险的衔接。在一些经济效益较好的外资企业和大型国有企业，拥有较长工龄的农民工能够享有居民基本养老保险的为5%左右。流动性较强的农民工如果频繁跨省际流动，由于其基本养老保险关系无法转移，导致相当一部分农民工退保。而且由于农民工就业具有不稳定性，务工时间不连续，经常中断养老保险的缴纳，因此缴费年限难以累计到 15年，从而难以在年老后领到养老金。

    4、失业保险
 
    农民工来城市就业本来就受到很多限制，城市内完善的劳动力市场也只为城镇居民服务，将农民工排除在外。新生代农民工群体的显著性特点就是对于工作的要求提高，流动性大大增强，这就对他们的失业保险提出了更高的要求，但现实情况是，失业过程中，约四分之三的人是依靠自己的储蓄生活，约四分之一的人是向亲友借钱生活，也有小部分人不得不离开城市，回到农村。
 
    5、生育保险
 
    传统的农民工大多在结婚生子后背井离乡，妻儿还留在农村。但新生代农民工很多都是在城市中结婚的，更多的目前还是单身，今后结婚生子后往往夫妻双方都是选择继续留在城市。但现实中，年轻的女性农民工一旦怀孕就会被辞退，即使不辞退，绝大多数企业也没有为她们办理生育保险，她们在生育期间都无法与城市女工享受同等权益保障。有些人因为节省医药费开支，甚至求助一些没有行医资格的游医和私人医生，给她们自身的安全带来很大风险。
 
    （二） 新生代农民工社会救助现状
 
    社会救助是我国最基本的，主要面对处于社会底层的弱势群体而建立的社会保障制度。新生代农民工是城市中的底层弱势群体，一旦失业既无最低生活保障，也无失业救助，很有可能迅速沦为社会赤贫阶层，实际境遇可能比乡村留守农民还要差。然而，一直以来，农民工的社会救助却没有得到政府的重视，相反还将他们完全拦截在救助体制之外。《城市居民最低生活保障条例》第二条明确规定，救助对象是“持有非农业户口的城市居民”，而对于没有城市户口的农民工并未提及。
 
   （三） 新生代农民工社会福利现状
 
    1、新生代农民工子女教育问题
 
    根据教育部门的规定，农民工子女入学须提供“五证”：身份证和户口簿；父母或其他法定监护人暂住证；与本地用人单位签订的劳动合同或在本地的纳税证明；原户籍所在地乡镇政府或县级教育行政部门出具的同意流出就学的证明；户籍所在地人口计生部门签发的“流动人口婚育证明”。据反映，证明申请、申办程序比较复杂。国家相关优惠政策实施以来，农民工子女大批涌入城市求学，可各学校的师资力量、教育资源有限，部分城市学校以此为理由拒绝接受农民工子女，或对其实行变相歧视性政策。

    据中国青少年研究中心一项针对近5000名新生代农民工的调查显示，新生代农民工对其子女的期望非常高，并且都表示将全力投入子女教育。但农民工子女在城市教育过程中往往比较自卑，有的会自闭，很多孩子都出现了或多或少的心理问题。如果不及时对他们进行疏导，可能会导致他们产生对立社会的情绪，从而引发更深层次的社会问题。/////

    2、新生代农民工的住房问题

    新生代农民工在城市中基本享受不到任何住房福利。由于工作年限短，工资水平低，储蓄不足，不同于上一代的消费观念使他们日常的开销很大。商品房是他们中绝大多数人难以问津的奢侈品；经济适用房用以解决城市居民住房难的定位亦将其排斥在外；而廉租房的保障范围小，供不应求。

    新生代农民工在现代化进程中成为社会弱势群体，是渐进的个人生命历程与剧烈的社会变迁交互作用的结果。城乡生活方式的巨大差异也使他们渐渐不再适应农村的生活方式，但城市高昂的生活成本、严格的户籍制度、失衡的利益分化等一道道有形无形的门槛不断粉碎着他们的城市梦。总之，相对于传统农民工而言，他们真正成了既融不进城，也回不了乡的“边缘群体”。

    三、新生代农民工社会保障缺失的原因分析

    （一）传统二元社会结构的影响

    传统的城乡二元经济社会结构是造成农民工社会保障缺失的根本原因。计划经济体制下建立的城乡二元体制，是传统的就业制度和二元社会保障制度模式构建的基础，它不但加深了农民与城镇居民在政治、经济、文化、心理方面的隔阂，而且在工作相同或相近的基础上，使农民工失去了在城镇享有平等就业、社会保障的权利。

    （二）法律因素的影响

    法律因素是导致新生代农民工社会保障缺失的重要因素。第一，立法不健全。我国农民工问题形势严峻，但至今仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法，各地只有一些零散的地方性法规，不能形成有机的体系。第二，相关法律难以发挥作用。其中比较典型的是，虽然《劳动法》规定了用人单位应当和劳动者签订劳动合同。但在现实中，大部分农民工由于临时性工作加上自身缺乏维权意识，他们和用人单位只有口头协议，仅有的一些书面协议也只规定了用人单位的权益，这就使发生劳务纠纷时，要保障农民工的合法权益往往难以找到充分的法律依据。

    （三）新生代农民工自身的原因

    1、新生代农民工自身文化素质较低
 
    与父辈相比，新生代农民工文化、职业素质有了很大提高，并且逐渐开始接触到一些城市的先进思想观念，但由于现实的经济状况，他们仍集中于低水平、低技能的职业，社会地位低、报酬少，合法权益得不到切实的维护。

    2、新生代农民工的流动性强

    新生代农民工中的很多人已经开始意识到个人职业规划的重要性，开始更加注重工作的环境、氛围，甚至是企业文化。但个人能力、素质不足的现实和理想往往有着巨大差距，部分人不得不频繁地更换工作和就业城市。我国现行的社会保障制度是区域分割的，社会保障网络在全国还做不到完善的衔接和连通，这使得流动人口对参加社保心存疑虑，有顾忌自己所缴纳的保费不能收回。

    3、新生代农民工的社会保障意识淡薄

    对于新生代农民工而言，获得工作机会和工资收入，改善工作生活条件往往是其首要关注的问题。而个人自身合法权益的保护常常不受重视。他们一般是将钱寄回老家或是自己储蓄，而不愿参加需要缴纳一定保费的社会保险，对于社会保障也没有表现出强烈的渴望和需求。这集中反映了他们社会保障意识的淡薄，相关知识的欠缺。

    4、收入低、资金匮乏
 
    充足的资金支持是社会保障体制顺利运行的必要保障。虽然中央政府对于社会保障的投入在逐年递增，但权益性保障还没完全铺展到城市农民工群体，社保资金的不到位对新生代农民工社会保障统筹层次低，覆盖面小等问题有重大影响。而且农民工的增长速度也远远快于财政资金增长的速度，由于我国实行计划生育政策以及人口预计寿命的增长，人口老龄化问题日趋严重，老年人口的赡养系数不断提高，青壮年一代，包括新生代农民工所要承担的压力越来越大。

    四、提高新生代农民工社会保障权益的措施

    （一） 尽快完善法制环境和制度保障

    进一步完善与农民工切身利益相关的立法和政策制度。加大维护新生代农民工劳动经济权益的力度。为提高新生代农民工文化、职业技能，探索创新农民工培训机制，研究建立农村中等职业教育免费教育制度，鼓励和支持企业开展针对性上岗技术培训；针对恶意欠薪行为，加大企业违法成本，采取经济惩罚和刑事责任惩罚；针对随迁子女上学教育困境，研究制定农民工随迁子女接受教育的专门方案。

    贯彻落实《劳动合同法》及相关法律法规，积极宣传指导新生代农民工签订劳动合同，以中小劳动密集型企业和乡镇企业为重点，开展打击非法用工专项行动。加强农民工职业病防治和职业健康保护，搞好农民工安全生产培训教育，严格执行高危行业农民工持证上岗制度，督促企业依法规范用工，依法保障农民工职业卫生和生产安全。总之，应加强对相关法律制度的完善、落实和监管，将农民工群体纳入到整个国家的社会保障制度中，统筹兼顾，使其合法权益的保障有法可循。

    （二）加快户籍制度改革，改变其身份的尴尬

    要解决新生代农民工的社会保障问题，根本措施是将其“身份”真正融入城市之中。中央已经明确提出统筹城乡发展的战略决策，逐步打破传统的城乡二元结构，解决符合条件的农业转移人口在城镇就业和落户以推进城镇化进程，这为我们从根本上解决农民工问题尤其是新生代农民工问题指明了方向。实现由“农民工”向“城镇居民”身份的转变，这样一系列的劳动权、社会保障权、财产权、教育权等问题都会迎刃而解。
 
   （三）重视和加大政府投入，改善其生存状况

    政府是社会保障制度的制定、执行和监督主体，在社会保障制度的建立和完善中应当发挥主导作用。中央政府各相关部门应重点就新生代农民工最需要的户籍改革、社会保障、职业培训、子女教育、住房改善和城市公共服务中心建设等方面，制定专项规划，加大财政投入，并督促地方政府因地制宜制定合理的地方专项规划。/////

    此外，要加强政府对农民工社会保障落实情况的监督，强化社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督，建立和完善相应的监督机制，发挥新闻媒体和群众监督的作用，鼓励和引导全社会都关心农民工，为农民工营造良好的社会环境。

   （四）强化工会组织作用，保持其利益诉求渠道的顺畅

    工会组织应努力发挥的作用不仅是维护农民工最基本的合法权益，而且作为农民工最重要的利益诉求渠道之一，应该成为农民工融入城市生活的“助推器”。提高农民工乃至整个工人阶级的民主意识，完善工会的组织管理制度，工会组织应脱离企业行政领导，增强其吸引力和凝聚力。使得工会能够最大限度地将农民工组织到工会中来，着力抓好宣传教育工作，积极参与劳动争议的处理，坚持走依法维权之路，推进劳动关系三方协商机制的建立和完善。

   （五）加强培训引导，提高新生代农民工综合素质

    农民工平均受教育年限少已是社会共识。当前，政府有关部门对外出务工农民工启动了“阳光培训”工程，加强对新生代农民工的职业技能培训，可以提高他们的专业知识和技能，提高他们的就业能力，稳定其就业。即使这样，政府组织的培训项目，主要还是侧重于对他们的技能培训，法律法规等培训内容严重缺失。必须在职业培训的同时重视提高农民工的法律意识，让他们明白事先签订劳动合同就能够避免日后法律维权的艰难，提高农民工的科学文化素质，让他们认识到职业病的危害，并自觉采取有效的防护措施等。

   （六）完善社会保险基金管理，构建科学的社会保险绩效评价体系

    国家应采取各种有效措施拓展基金投资渠道，同时进一步改进和完善社会保险基金管理办法，实现社保资金的保值增值。我国农村社会保险基金运营模式的选择，既要借鉴国外成功的经验，也要符合中国的国情。其基本特征是：国家只负责制定相关的法律、法规和对基金管理公司实施监控，基金由省级集中管理，由基金管理公司进行投资运作，国家构建科学的社会保险绩效评价指标体系、科学设计社会保险绩效评价的基本框架，为其创造良好的政策法律、社会环境。

    （七）努力探索新生代农民工维权工作新方法，形成社会化工作格局

    应尽快建立健全党政主导、工会运作、相关部门协作的社会化维权工作体制，赋予工会更多的资源和权利来维护农民工的合法权益。依照促进科学发展的要求，建立农民工激励约束机制和工作目标责任考核，把农民工收入增长、就业培训、户籍制度变迁、住房改善、就医、随迁子女入学和社会保障等基本生活条件改善的程度，纳入地方政府绩效考核指标体系中。完善农民工信息统计监测调查制度和农民工信息网络建设，提高其就业管理的网络化程度，实现信息共享。同时，借鉴国外解决类似“农民工”和移民问题的有益经验，为我国新生代农民工工作的改革创新提供参考。

参考文献：
[1]国家统计局.2009年农民工监测调查报告[R],
http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm.2010.3.9.
[2]简新华,黄锟.中国工业化和城市化过程中的农民工问题研究[M].北京：人民出版社,2008.
[3]吴漾.论新生代农民工的特点[J].东岳论丛,2009.4(8).
[4]夏丽霞,高君.新生代农民工市民化进城中的社会保障[J].城市发展研究,2009.7(16)