相对于普通风险来说，巨灾风险具有发生频率低、影响范围广、危害巨大、难以准确预测等特点。巨灾风险由于发生次数少又缺乏可靠的参考资料，无法用大数法则和概率论来厘定巨灾保险费率，费率过高或过低都将影响保险公司的偿付能力。普通的商业保险无法单独承保巨灾风险，必须构建政府主导、各方共同参与的巨灾保险制度，解决巨灾保险供给不足的问题。发挥巨灾中的“减震器”作用，减轻政府在防灾防损中的压力。目前，越来越多的国家建立了巨灾保险制度。

    日本东北部地震与其巨灾风险保险

　　日本东北部海域大地震及引发的海啸，造成的经济损失将达1 220亿到2 350亿美元，占日本国内生产总值的2.5%~4%，灾后重建工作将持续五年。日本保险公司赔付的地震保险金在1100亿日元以下，属于初级巨灾损失，全部由保险公司承担；赔付总额在1100亿到17300亿日元之间，属于中级巨灾损失，超过部分由政府承担50%，再保险公司和原承保公司承担50%；赔付总额超过17300亿日元，属于高级巨灾损失，超出部分由政府承担95%，保险公司承担5%。日本保险公司对地震海啸的赔偿，其保费费率设定遵循“不盈利不亏损”的原则，不由各保险公司自行决定，而是由财险费率厘定机构厘定基础费率。所收保费全部累积用于将来发生地震时的保险赔款准备。与其他财产保险相比，是公益性较强的保险。

　　当前中国建立巨灾保险的紧迫性

　　一方面，由于财政拨付的有限性、社会捐助的不稳定性和商业保险的稀缺性，现有巨灾风险管理体系越来越难以适应市场经济发展的需要。非市场化方式使我国巨灾救济与援助过分依赖政府，政府负担不断加重。财政只能提供灾后的基本补偿，仅仅依靠财政补助难以全面迅速地开展灾后重建。2009年，政府拨款占灾害经济损失的比例仅为6.91％。

　　另一方面，中国巨灾保险体系的缺陷与不足，巨灾保险赔付水平与国际平均水平相差甚远。2008年雪灾的保险赔付不足50亿元，仅占实际经济损失的3％；汶川地震的保险赔付18.06亿元，仅占实际经济损失的0.2％，远低于全球平均30％和发达国家60％~70％的巨灾保险赔偿水平。由于受经营管理、产品开发以及偿付能力等因素限制，国内巨灾保险产品品种少、保障面窄、保险程度低，保险业务海外分保不足。国内保险公司的经营技术、服务水平还不能完全适应经营巨灾保险的需要。

　　还有我国再保险市场供给不足。截至2009年底，全国共有8家再保险公司，中再集团是仅有的中资再保险公司。2009年，中再集团的分保费收入为299.02亿元，仅占全国原保险保费收入的2.68%，远低于发达国家20％的水平，供给能力明显不足。国家未出台专门针对巨灾保险的政策法规。目前，我国政府和保险业在灾害管理中的地位和作用不甚明确，巨灾保险管理缺乏有效的政策保障，巨灾保险无强制性的保险法律制度作保障。总体上看，社会公众保险意识仍然落后，国内保险深度和保险密度低。社会公众自发购买保险的意识不强，灾后过度依赖政府和社会援助。

　　构建我国巨灾保险制度的几点建议

　　一是短期应对巨灾保险的政策。要进一步扩大投保率。我国要想解决巨灾保险投保率低的问题，可以先采用强制手段，而后再慢慢放开。针对这种情况，可以先根据历史巨灾发生数据，用聚类分析法分出几个级别，制定出基础费率，然后，根据级别因子得出各地费率，让全国人民都参加到地震保险的保障范围当中。要合理分散风险。目前，我国商业保险公司的企财险业务已初具规模，只需在此基础上加强自身管理，为国际再保险公司创造一个良好的市场环境。由全体财产保险公司集资，共同筹建一个专门转嫁巨灾风险的再保险公司，同时，政府每年需编列预算提存准备金，以供履行最终埋单者的责任。

　　二是尽快将巨灾保险制度上升到法律层面，建立健全相关法律法规，为巨灾保险制度提供法律保障，立法是确保巨灾保险制度顺利实施的基础。应将其纳入国家综合灾害防范救助体系，出台专门的法律，明确各参与主体的法律地位及其权利义务关系，对巨灾风险的分类分级、费率、保额免赔额、核保、准备金提取等进行具体规定。

　　三是要建立多层次的巨灾保险制度。我国存在不同地域所面临的主要灾害具有较大差异性的特征，难以用一种制度全面覆盖。因此，在国家层面上，应当从宏观的角度提出巨灾保险制度的基本原则、制度设计和框架体系；在省一级层面上，再结合各地主要灾害类型、财政支持能力等实际情况，因地制宜地细化和制定具体的巨灾保险制度。

　　四是建立巨灾保险基金，降低单个保险公司的巨灾风险。国家建立中央巨灾保险基金，各省根据不同情况，建立省级巨灾保险基金。基金的资金来源主要包括：中央政府拨付的初始准备金、各保险公司销售巨灾保险保费收入的一部分、中央政府和地方政府每年提取一定比例的财政资金、巨灾基金投资收益、巨灾彩票收入、社会捐助资金等。基金成立后，所有销售巨灾保险的保险公司共同参与，按商业再保险的原则向巨灾保险基金购买再保险。巨灾保险基金的管理和运营，可以授权给信誉良好、实力较强的保险公司或再保险公司。

　　五是以巨灾债券为突破口，积极推进巨灾风险证券化。巨灾风险证券化不仅对保险市场有很高要求，而且需要完善的法制保障、成熟的金融市场和灵活有效的监督管理。目前，我国还不具备全面发展巨灾风险证券化的条件。在所有的巨灾风险证券化产品中，巨灾债券发行条件相对较低。它只需一定发展水平的资本市场、较为完备的监管、一定数量的机构投资者和相关服务机构等，这些我国在短期内可具备。因此，各有关部门应有效配合，以发行巨灾债券为突破口，积极推进巨灾风险证券化。