摘要：从我国火灾公众责任保险发展现状入手，分析了我国当前火灾公众责任保险推广工作中存在的问题及原因，从推广体系建设、优化市场环境、加强消防与保险合作及立法推动等方面提出了当前进一步加强火灾公众责任保险工作的对策。

    1引言

    火灾公众责任保险是以被保险人因火灾造成的对第三者的伤害所依法应付的赔偿责任为保险标的的保险，其核心是保护第三方权益。火灾公众责任保险对象的基本特征是：火灾事故危险性高，社会影响危害大，当事人不具备赔偿能力。由于我国火灾公众责任保险发展相对滞后，公众聚集场所和易燃易爆场所绝大部分没有投保火灾公众责任保险，而发生火灾后经营单位又无力承担对受害人的赔偿责任，最后往往是由政府“兜底包揽”对伤亡人员的灾后救助和经济赔偿，给政府造成巨大压力。大力发展火灾公众责任保险，利用市场经济手段转移火灾风险和责任损失，从减轻政府财政负担、保护受害者合法利益、维护社会稳定等方面都是十分有益的。笔者以重庆市推广火灾公众责任保险工作实践为基础，分析当前社会经济环境下推广工作存在的问题，从具体操作层面上总结提炼出推广工作的方法经验，以起到抛砖引玉的作用。

    2我国火灾公众责任保险发展现状

    1995年以来，国务院和国务院办公厅先后转发了公安部《消防改革与发展纲要》和《关于“十五”期间消防工作发展指导意见》，对推行火灾公众责任保险和建立消防与保险良性互动机制提出了要求。同时，公安部消防局在海南、吉林进行了火灾公众责任保险的试点工作。2002年，全国人大常委会消防法执法检查组提出了“实行单位消防安全强制保险制度，鼓励保险公司介入消防工作，利用市场经济机制调节火灾风险”的建议。同年，公安部消防局与中国保监会联合开展了火灾公众责任保险工作调研。1995年以来，一些省（自治区、直辖市）相继将火灾公众责任保险写入地方法规，但鲜有强制条款。由于缺乏法律支撑和社会消防、保险意识的欠缺，各地推广火灾公众责任保险成效不大，我国火灾公众保险业务以及整个责任保险业务发展仍十分落后。2006年，国务院印发了《关于保险业改革发展的若干意见》，提出了“采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展公众责任保险”，公安部、中国保监会印发了《关于积极推进火灾公众责任保险切实加强火灾防范和风险管理工作的通知》，引起了各地政府、公安消防部门、保险监管部门及保险业的高度关注，各地按照文件精神积极开展了火灾公众责任保险推广工作，推广力度和成效较之前有了极大提高。以重庆市为例，2006年全市有近400家社会单位投保了火灾公众责任保险，实现保费收入近40万元，而2005年仅有20余家，保费收入3万余元。

    3火灾公众责任保险推广工作中存在的问题

    3.1社会消防和保险意识不强

    主要表现在以下几个方面：（1）在我国，火灾公众责任保险是市场经济环境下的新生事物，加之推广宣传力度不够，各地方政府、广大业主单位、社会群众对火灾公众责任保险缺乏基本的认知。（2）从经济学角度讲，火灾公众责任保险是具有一定正外部性的产品。所谓正外部性，就是对社会有好处，但是对市场缺乏必要的吸引力。

    大部分经营者只顾经济利益，缺乏社会责任感，对公众利益漠不关心，认为火灾投保，尤其是为第三方投保是额外的支出。另外，具体到个别场所的火灾发生频率并不高，大部分经营者存在侥幸心理。（3）广大群众自我保护意识、风险意识、维权意识不够。我国的市场经济体制还不够发达，广大群众生活水平刚刚步入小康，绝大多数群众往往关注如何消费更加实际和节省，却忽视了在哪里、如何消费安全更有保障，从根基上削弱了整个社会的风险意识和责任意识。/////

    3.2尚未形成科学合理的市场机制

    主要表现在以下几个方面：（1）保险公司经营风险大，缺乏动力。虽然近年来有多家保险公司在积极开拓市场，但由于火灾公众责任保险市场处于培育阶段，投保范围小，保费收入低，续保困难，服务成本高，风险防范工作缺乏资金保障等因素，保险公司很难形成规范化、规模化的低成本商业运作，经营风险较大。导致一些原本积极开拓市场的保险公司动力不足，一些准备涉足该市场的保险公司继续观望。（2）险种设置与公众期望存在差距。目前我国保险公司开发的大部分火灾公众责任险，条款的责任范围覆盖面较窄，多数参保人都要针对自身风险特点，选择多项附加险，方可满足其参保需求。另外，受我国经济条件的限制以及单一场所火灾事故的低发率，多数经营者认为火灾公众责任险保费偏高，不够经济实用。（3）火灾风险评估机制不健全。目前，我国保险公估公司、保险代理人、保险经纪人等保险中介机构发展还比较缓慢，数量较少，技术力量不强，火灾风险评估体系、防灾防损检查等保险服务机制不健全、不规范，影响了社会对火灾保险服务的认可。

    3.3在政策层面支持力度不够

    主要表现在以下几个方面：（1）保险业整体税负偏重。保险营业税率高于交通、建筑、通讯等行业，保险业虽与银行业同样执行5%的税率，但银行业税基为利息收入，保险业则为保费收入，以至影响保险企业自我积累能力的提高。另外，责任保险赔偿方式复杂、风险难以控制，保险公司出于盈利目的需要，往往将经营重心放在传统的有形财产保险业务的经营上。（2）政府及行业推动力度偏弱。由于火灾公众责任保险是一项长期的社会安全保障工程，加之社会意识及市场机制的影响，培育周期长，见效慢，无法达到“立竿见影”的“政绩”效果，部分地方政府和行业主管部门没有引起足够重视，没有采取强有力的政策推动措施，难以形成有效的推广合力和推动机制。

    3.4强制推广缺乏必要的法律支撑

    由于责任保险的核心是保障第三方权益，发达国家的通常做法是通过立法实现强制保险。如韩国《火灾保险及赔付法》中规定了四层及四层以上的政府建筑、教育设施、商（市）场、医疗设施、娱乐场所、旅馆与住宅建筑、工厂、公寓以及《韩国总统令》中明确的其他人员密集的建筑为特定建筑，要求强制实施火灾人身伤害特定保险。在当前我国法律法规中没有火灾公众责任保险强制性条款的情况下，推广工作只能依靠政策引导、宣传推广和市场行为。而在实践过程中，仅凭上述方式很难形成广泛的市场覆盖，很难使市场形成规范运作，导致火灾公众责任保险长期停留在起步阶段。

    4如何加强火灾公众责任保险的推广工作

    火灾公众责任保险推广工作是构建火灾社会防控网络的重要环节，在现有的经济体制和社会环境下，只有通过社会各方面积极参与，形成推广合力；大力创新保险产品，规范保险服务和保险市场；努力寻求立法支持，才能真正形成广泛覆盖，达到用经济手段转移火灾风险和责任损失的目的。

    笔者结合重庆市工作实际，认为在当前的推广工作中，应该做好以下几个方面。

    4.1加强推广工作体系建设，形成推广合力

    火灾公众责任保险推广工作应由当地政府统一领导，行业主管部门、消防部门、保险监管部门、保险公司、新闻媒体应在各自工作领域和职权范围内履行推广工作职责，并加强互动合作，如图1所示。各部门工作职责如下：

    政府：制定当地推广工作方案，统筹当地火灾公众责任保险推广工作的开展，为推广工作提供必要的政策支持、保障和倾斜，督促各级各部门履行工作职责，积极开展推广工作，积极推动强制性火灾公众责任保险的地方立法工作。如重庆市将火灾公众责任保险推广工作纳入全市2005年重点工作，同时纳入各级政府年度消防安全责任目标。

    行业主管部门：加强行业消防安全管理，广泛开展行业内部的消防安全检查，大力宣传消防和保险知识，积极鼓励各单位投保火灾公众责任保险。同时，可将消防安全条件及是否投保火灾公众责任保险作为行业内达标、创先评优条件。

    消防部门：加大消防监督执法力度，严格实施建筑工程消防设计审核、验收和开业前检查，把好火灾预防源头关；结合日常监督执法，加强消防安全知识和火灾公众责任保险宣传力度，积极引导公众聚集场所和易燃易爆场所参加火灾公众责任保险。

    保险监管部门：加强对火灾公众责任保险市场的监督指导，科学审定保险标准，不合理的条款费率坚决不予备案，防止个别保险公司恶意扰乱市场秩序。/////

    保险公司：合理开发产品，积极拓展业务，规范各项保险服务，加强与消防部门的互动合作。

    新闻媒体：加强消防知识和保险知识的宣传，开辟消防与保险专栏专题，增强广大社会单位、群众对火灾公众责任保险的了解，推动全社会消防安全意识及风险意识、维权意识、保险意识的提高。

    保险公司要结合社会经济状况和保险标的的消防安全特点，开发适合市场需求的火灾公众责任保险产品。从我国目前的社会经济状况看，单一的火灾公众责任保险产品对于规模较大，火灾危险性相对较高的易燃易爆场所、大型公共娱乐场所及外资企业比较易于接受，但普通规模的公众聚集场所往往易于接受保障全面的综合险。保险公司可在推出火灾公众责任保险主险的同时，推出附加火灾和爆炸责任条款的公众责任险、涵盖了火灾和爆炸条款的综合保障险、涵盖第三者责任险的火灾财产险等。另外，还可结合行业特点和规模，分行业推出特色保险产品。

    4.2.2合理厘定费率标准

    保险公司在厘定保险费率标准时，要充分考虑保险对象的经营规模、建筑面积、火灾风险、消防管理等因素，还应充分考虑保险对象的信誉程度、经营状况和当地经济发展水平等。如重庆某保险公司将投保单位类别划分为7大类9个级别，将保险对象消防安全条件划分为7个级别，根据重庆市经济区域划分将保费划分为3个浮动标准，如表1所示，根据保险对象信誉程度将保费划分出5个浮动标准，如表2所示。

    4.2.3规范保险服务和保险市场

    保险公司在市场行为中要以树立信誉、培育市场为出发点，扎实做好各项保险服务，用健康、合法的手段促进工作发展。

    保险监管部门在严格开展保险产品备案的同时，要加大对保险市场的监管力度，切实规范保险公司的市场行为，要督促保险公司按规履行各项保险服务，防止各保险公司间为占领市场和追求经济利益而出现的恶性压价、降低服务水平、压缩服务成本等行为。消防部门要引导社会单位在实力雄厚、社会信誉良好、当地有合法机构的保险公司投保。从而达到用行政手段和经济手段确保火灾公众责任保险市场良性发展的目的。

    4.3加强消防与保险互动合作

    消防部门和保险公司应加强协调配合，实现消防与保险的良性互动，共同推进火灾风险防范。要按照各自职责，切实履行好社会管理和公共服务功能，共同促进单位做好消防安全管理工作。双方在火灾风险评估、消防安全检查等方面要密切合作，科学制定火灾风险评估标准和消防安全评价体系。双方要建立信息交换制度，及时沟通工作情况，研究预防对策。保险公司保单情况及开展防灾防损检查情况等应及时通报消防部门，消防部门开展消防安全检查及单位火灾隐患情况应及时通报保险公司。消防部门应配合保险公司加强对防灾防损、核保和理赔定损人员的消防安全知识和技能培训，对保险公司理赔人员进入火灾现场开展损失勘查应提供条件。保险公司要积极投身消防公益事业，对城市消防基础设施建设、消防宣传等应给予大力支持。

    4.4通过立法支持加快火灾公众责任保险推广步伐

    目前，我国实行强制性火灾公众责任保险已经具有很强的可行性，体现在：(1)火灾公众责任保险符合强制性保险的一般要求；(2)实行火灾公众责任保险，可以通过差别费率来引导公共场所增强防灾防损意识，提高消防管理力度，减少火灾事故发生频率；(3)火灾公众责任保险责任范围专一，费率水平不高，不会过多的增加企业经营成本和影响地方经济发展。(4)从国际惯例来看，关系到社会公众安全利益的保险，可以通过立法予以强制。目前，《消防法（修订草案）》第三十四条已对实行强制性火灾公众责任保险作了相关规定，强制性火灾公众责任保险有望在《消防法》修订后实现。各省（自治区、直辖市）也可跟踪《消防法》修改方向，结合当地实际，积极开展地方立法，加快我国火灾公众责任保险业走向成熟和发挥功效的步伐。