论我国农业保险发展模式的选择

    一、我国农业保险发展状况

    我国是一个农业大国，也是世界上农业自然灾害最为严重的国家之、，农业和农村经济的发展迫切需要农业保险的支持和保护。20世纪80年代保险业务全面恢复后，1982年起由中国人民保险公司的各地分公司开始试办种植业和养殖业保险，1986年以后新疆建设兵团农牧业保险公司（现已改名为“中华联合财产保险公司”）在兵团范围内举办农业保险。此后，民政部的农村救灾保险、农村保险相互组织等纷纷出现，各地掀起了兴办农业保险的热潮。但因为当时实行的是国家财政兜底的计划经济体制，尽管在1982—1994年间农业保险的平均赔付率在95%左右，实际亏损2196，但各公司对农业保险成本和盈利考虑较少，所以还是根据各地需要开办了不少农业险种。随着1994年中国人民保险公司向市场化体制转轨的进程，农业保险的高风险、高赔付与农民支付能力有限却希望获得高保障水平的矛盾以及农业保险的政策性性质与保险公司的商业性经营的矛盾日益尖锐，致使农业保险从20世纪90年代初的高潮跌入了如今的低谷。2002 年，全国农业保险保费收入为6.4亿元，占全国财产保险保费收入的8.82%，仅为农业生产总值的0.04%，险种由最多时60多个下降到目前不足30 个。如今的中国农业保险是困境重重，急需根本性的改革。

    二、我国农业保险发展遭遇困境

    致使农业保险发展遭遇困境的主要原因在哪里？笔者就以下几点谈谈自己的看法：

    （一）经营农业保险存在着特殊的技术障碍

    1、保险责任的确定与保险费率的厘定都比较困难。首先，农业保险的风险单位与保险单位不一致，而且风险单位往往很大。不同的风险单位一般也不重合，常常会有多种农业风险同时或相继发生。而且各地区农业实践差异较大，这样无论单一风险保险还是一切险保险，其保险责任的确定都不容易。

    其次，农业灾害损失在年际间差异大，纯费率要以长期平均损失率为基础，但有关农作物和畜禽生产的原始记录和统计资料极不完整或难以搜集，这就给农业保险费率的精确厘定带来特殊困难。/////

    2、定损理赔难度大。农业保险的标的都是有生命的动植物，标的价格在不断变化。赔款应根据灾害发生时的价值计算，而这时农作物或畜牧产品往往还未成熟或还在生长中，要正确估测损失程度、预测其未来的产量和产品质量以及未来产品的市场价值都很困难。

    3、道德风险防范难。农业保险的保险利益是一件难以事先确定的预期利益，其标的大都是活的生物，它们的生长，饲养的好坏在很大程度上取决于人的管理照料的精心与否。因此农业灾害损失中的道德危险因素难以分辨。据统计，近年来在我国的一些地区农业保险经营中的道德风险给保险公司造成的损失占农业保险赔款的30%以上。

    （二）农业保险的政策性质与。商业保险的经营目的存在矛盾

    一方面由于农业保险的高风险性和农户对农业保险的有效需求较低，不足以支持一个商业化的农业保险市场；另一方面，农业保险的低收益甚至负收益的局面无法维持商业保险公司对农业保险的供给。农业保险走商业化的道路是行不通的，这是全世界农业保险界经过多年实践普遍认可的理论，也是我国商业保险公司纷纷退出农业保险经验的主要原因之一。

    （三）政府支持乏力

    从国际上看，凡是农业保险搞得较好的国家，政府对农业保险都给予多方面的支持，如实行免税政策，对保费给予一定比例的补贴，政府出面制定和实施农业保险计划等。而在我国，农业保险除免除营业税外。国家尚无配套政策对这项涉及加强农业基础地位的政策性保险业务予以扶持。

    （四）农业保险发展缺乏相应的法律依据

    我国的《保险法》实质是一部商业保险法，而农业保险中的一大部分是政策性保险。商业保俭与政策性保险的经营目标大相径庭，用现行的《保险法》指导农业保险会存在许多问题，因此应该颁布专业的农业保险法。

    三、我国农业保险的地区改革

    在20多年的农业保险的实践中，我国保险公司为寻求符合农业保险特殊性的、能使农业保险摆脱亏损困境的组织经营形式和制度，先后进行了多种尝试。政府部门也在一定范围内参与了政策性经营。这些经营尝试主要有商业保险公司的准商业性经营、地方政府与商业保险公司共保、地方政府或其部门的政策性经营、农村保险相互会社的非营利性经营等几种模式，其中有成功的经验。也有失败的教训。比较值得借鉴和研究的是上海和新疆两地的农业保险改革试验。/////

    （一）人保上海分公司与上海市农委合作经营的农业保险

    1991年，上海市政府成立了单独机构“上海农业风险基金委员会”（现改名为“上海市推进农业保险委员会”），政府组织推动人保公司办理，并从 1992年起就采取“以险养险”的方法，将农业建房险列入农业险范围。农业保险实行单独立账，独立核算，并实行区域性统保。财政部门对纳入农业保险经营范围的险种（农作物、饲养的动物和农民建住房等险）免征一切税。2003年，上海还将农业险补贴列入公共财政体系，市、区两级财政每年补贴达1000万元，约占了上海农业险、农村建房险总保费的25%.13年来，上海的农业保险在“政府财政补贴推动商业化运作”这一模式推动下取得了不俗的成绩。如2002 年。水稻承保面积达到了种植面积的84%，生猪承保比重达到了50%，有效地分散了农业生产风险。

    （二）新疆的商业保险公司内部“分块”经营政策性农业保险模式

    1991年，人保新疆分公司创造了单独立账、单独核算，结余留在当地保险公司作为当地农业保险基金的经营办法，并且依靠县、乡政府实行以县为单位的统保，财政给予部分免税的优惠。而中华联合财产保险公司的政策性农业保险的特点则是初始资本金由财政拨款，全部农业保险业务享受免税待遇，对兵团种植的粮、棉。油等主要农作物。牲畜和农业机械实行强制保险，其他农场上的保险标的允许自愿投保，并且实行公司与农场利益共享、责任共担的办法。结果是新疆农业保险业务保费规模连续多年超过1亿元，尤其是对新疆维吾尔自治区的棉花生产的稳定发展功不可没，对西部地区农业保险发展探索出了一条比较可行的路子。

    四、国外农业保险成功经验

    （一）美国模式

    美国20世纪30年代开办农业保险，其模式经历了由私营公司试办到政府主办，再到政府退出由商业保险公司为主的曲折阶段。目前，美国农业保险管理机构是联邦农作物保险公司与风险管理局；属于两块牌子，一套人事，主要负责全国性险种参数制订、费率厘定、业务指导和检查、开发维护软件等，并为商业保险公司提供经营管理费赔与再保险。政府还给予免税和法律支持。目前美国200万农户中有131万农户投保了农作物保险，占总农户数的65%.2000年，全美农作物保险服务中心的成员公司的农作物保险年保费收入达30亿美元，为发达的农业生产提供了有力支持。据报道，2004年欧盟已作出决定，将根据美国的模式重建农业保险制度。/////

    （二）日本模式

    日本模式的特点有三。一是政策性强，国家通过立法对主要的关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物和饲养动物实行法定保险，其他则实行自愿保险；二是经营农业保险的组织是民间的不以盈利为目的保险合作机构——市、田丁、村农业共济组合与都、道、府、县农业共济组合联合会；三是中央政府对农业保险进行技术监督指导和提供再保险以及一些决定项目的保费补贴和管理费补贴。

    五、积极探索适合我国国情的农业保险发展道路

    笔者认为，结合国内外农业保险长期的实践经验和我国的具体国情，以下两种模式也许是比较好的选择。

    （一）政府主办并组织经营的模式

    形式上可采取设立隶属于中央政府的农业保险公司或由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司。这样。一方面可以减轻政府农业救灾的压力，另一方面也可以充分利用保险和再保险机制，使农业风险在全国范围内得以最大程度的分散。具体实践中可根据各地情况的差异将农业保险的决策和经营主体下放到省、市。 自治区。由各地农业保险公司独立经营，自主决策。

    （二）政府诱导型的农业保险经营模式

    政府诱导型的农业保险经营模式是指政府从农业保险经营主体中退出。让位于私人保险，同时改变政府对政策性农业保险直接补贴的形式和手段，以建立对私人保险诱导机制为主，最终引导农业保险走上市场化发展模式为目标。政府的退出将给私人保险留下发展的空间，政府科学合理地引导和诱导机制的建立有助于私人保险机构克服市场化经营的障碍。具体措施上可通过建立农业巨灾损失基金、创新经营管理技术、开放农业保险市场、完善相关的法律制度等来实现。

    保监会在2003年11月完成了一份《建立农业保险制度》的初步方案，提出农业保险制度的总体设计是建立多层次体系。多渠道支持、多立体经营的农业制度框架，充分发挥国家农业保险的经营模式。以适应我国农业保险的需要，满足广大农民参与保险的需求。可以预见，随着鼓励商业保险公司积极介入农村和农业保险业务诸多政策措施的出台，加上保险业同仁的真抓实干、共同努力，保险保障必然惠及广大农民，我国农村经济社会的发展必将得到极大促进，从而推动全面建设小康社会宏伟目标的实现。