存款保险制度的国际经验

    设计我国的存款保险制度，在借鉴别国经验时，既要看到普遍规律，又要看到差异性；不能照搬别人的经验，而要结合自己的具体情况创造新制度得以生存和成长的社会环境；不要光看某项制度的表面现象，而要认真分析制度背后的形成原因。

    一劳永逸的制度设计并不存在

    存款保险制度的关键在于：在保护一般存款人利益与防止道德风险之间求得最佳平衡。然而，在全世界范围内，存款保险依然是一个颇有争议的问题，到目前为止还没有出现一种非常完善、能够得到人们普遍认可的制度设计方案。一个可以肯定的结论是，既没有一个适用于各个经济体的所谓最佳做法，也不存在可供一个经济体任何发展时期使用的一劳永逸的最佳做法。作为开存款保险制度之先河的美国，历经多次变革，存款保险制度比实行之初已经改进了很多，为维护银行体系的稳定发挥了很大的作用，运作也已经比较规范，但仍不能说已经是一个完全定型的制度。

    根据国际货币基金组织（IMF）2000年的一项调查，全球已经有67个国家正式建立了显性的存款保险制度，比1995年的调查数据多了20个。将 1995年和2000年两次调查结果進行比较，可以得出国际存款保险制度发展的几大趋势：正式的显性存款保险制度正在取代隐性存款保险制度；更多国家采取风险调整保费制度：从自愿存款保险制度改为强制性存款保险制度；累积基金制的存款保险制度成为发展的主流；尽管大多数存款保险制度主要是由它们的成员机构缴纳基金融资，但越来越多的存款保险制度已经得到政府的资金支持；所有国家现在都在实行按每个存款人承保而不是按每笔存款承保。此外，调查还有一个非常引人注目的结论，那就是从全球来看，在人均GDP和存款保险额比率之间存在着很小的负相关关系。也就是说，贫穷国家一般提供的保额与 GDP之间的比例平均高于富裕国家的比例，也许这样做可以增强它们的银行在全球的竞争力。这种结果表明，虽然道德风险是全球性的，但在发展中国家要严重得多。

    布莱德和韦斯科特（2001）指出，一个完善的存款保险制度应该具备以下特征：提升宏观经济和金融体系的稳定性；能够防止银行挤兑；尽量降低资源配置扭曲的程度；由公共资金资助的存款保险体系既不应当变成对银行业的补贴也不应当耗用过多银行资金；充分考虑纳税人的利益；小额存款人无须对银行进行监督。但是知易行难，在实际操作中很难设计出一套完全符合这些要求的存款保险体系。

    因此我国的存款保险制度在实际设计时，应尽可能地尊重各方意见，借鉴别国经验，同时，也要不断试错，不断改革。在借鉴别国经验时，既要看到普遍规律，又要看到差异性，不能照搬别人的经验，要结合自己的具体情况创造新制度得以生存和成长的社会环境，不要光看某项制度的表面现象，而要认真分析制度背后的形成原因。下面简要介绍一下有关国家的存款保险制度。

    2003年的美国存款保险制度改革

    2000年4月，美国联邦存款保险公司（FDIC）召开了关于联邦存款保险制度改革的圆桌会议，听取了行业协会和相关人士的意见，同年8月提出了改革方案的征求意见稿，12月，FDIC委托盖勒普公司调查了民众对存款保险的关注程度和重点。随后，FDIC于2001年4月提出了联邦存款保险制度改革的正式建议，主要内容是将银行保险基金（BIP）和储蓄机构保险基金（SAIF）合并，采用更加能反映参保机构风险的保费缴纳制度，提高承保额度以及其它相关内容。2003年4月，美国国会通过了《2003联邦存款保险改革法案》。/////

    1.同意合并银行保险基金和储蓄机构保险基金。这是因为FDIC成立之后，美国政府在1935年又成立了联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC）。到了20世纪80年代末，由于储蓄机构的大规模倒闭，导致联邦储蓄贷款保险公司因清偿力严重不足而被撤销。1989年将原来的联邦存款保险基金更名为银行保险基金，并建立了SAIF，由 FDIC统一管理。在成立之初，商业银行和储蓄贷款机构的业务有很明显的区别，但从目前来看，这种界限已经非常模糊、可替代性很强，而交纳保费的要求则不一样，这样就有可能产生资金流向银行的制度缺陷。

    2.提高承保额度并且指数化。承保额的变化是历次存款保险制度变化的一个重要方面。1934年制定的规定将存款保险金额确定为2500美元，随后国会迅速将这一限额翻了一番至5000美元并保持了16年，到1950年提高到25000美元，1974年将标准提高到40000美元，1980年提高到10 万美元。10万美元的承保额维持了20多年，但2000年的10万美元却只相当于1980年的43700美元。这次改革将普通账户承保额度从10万美元提高到13万美元。2005年4月1日之前和此后每个5年周期的第一天，FDIC董事会和全国信用机构管理委员会将根据调整发生的前一年美国商务部公布的CPI计算承保额度的变化。

    3.放弃固定储备率，设定了1.15%-1.4%的储备率区间。在确定当年的储备率时，需要考虑保险基金在当年和以后几年中可能遭受的损失，以及适当控制由此带来的费率波动。要求在经营条件比较有利时应该提高储备率，在经营条件不利时降低储备率，尽量消除存款保险的“顺周期效应”。FDIC在确定储备率时应该充分收集有关预期损失和宏观经济状况的信息，信息来源于相关的联邦机构。

    4.授予了FDIC自主确定风险费率水平的权力，而不是直接规定具体的费率。法案规定FDIC的董事会有权决定费率的高低，在进行决策时应该考虑 FDIC的日常开支、预期可能发生的损失、保费绐参保机构的运营带来的影响、参保机构的风险等因素；在储备率不低于1.15%时，评级最好的参保机构的保费率不得超过1个基点。参保机构有义务保留相关材料，以便在需要时对保费设计是否正确进行评估，参保机构如果拖延缴费将被处以每天不超过应纳保费1%的罚款，直到缴清为止。

    纵观美国历次存款保险制度改革，在维护银行体系稳定的同时将道德风险降到最低程度是一条贯穿始终的线索。

    匈牙利的存款保险制度

    匈牙利是典型的经济转型国家，它对金融体系进行的市场化改造被普遍认为是发展中国家金融改革的范例。匈牙利金融当局认为建立存款保险制度需要选择恰当的时机，如果银行系统无任何系统风险，大多数银行处于稳定状态，则可以允许银行在加入存款保险体系时不经过严格评估：如果银行系统还存在系统性风险，则建议在银行加入存款保险体系之前接受评估。为此，在建立存款保险制度之前，匈牙利对银行业进行了一系列的调整和改革。

    1987年是匈牙利的银行改革之年，从一级银行体系转变为二级银行体系，中央银行职能从商业银行职能中分离出来，单独行使中央银行职能。从1988年到1993年，改革继续深入，主题是自由化、加强管理、重组和私有化，包括向银行开放了零售市场，加强了关于银行业务和监管、会计和破产方面的立法，加快了银行的调整和私有化进程。经过调整，匈牙利76%的银行已经私有化，其中60%由外国人持有。其后，存款保险于1993年中取代了国家担保并开始营业。这说明存款保险是在市场经济下、在一个私有化的、自由化的和稳定的金融体系里对存款人进行保护的一种充分的形式。/////

    匈牙利全国存款保险基金（NDIF）是存款保险制度的执行和管理机构，它作为一个法律实体，既不是一个公司，也不是一个预算性机构，也不是中央银行或监管机构的组成部分，董事会是最高决策机构，董事会成员来自中央银行、财政部、金融监管局、银行业协会和联邦储蓄合作社的高官以及执行董事。NDIF的业务范围包括按照最低成本原则保护存款以防出现不能支付的情况，以及在万一出现存款不能支付时进行理赔。所有吸收存款的信贷机构均为NDIF的法定成员机构。

    NDIF的资金来源包括成员机构一次性的入会费和缴纳的保费、持有国债的投资收益和在特殊时期的外部借款等等，匈牙利财政没有给NDIF投入任何资金，也没有在法律中明确规定将给予担保，所以NDIF是一个完全民营的存款保险体系。成员机构在加入NDIF需要缴纳相当于注册资本0.5%的入会费，此后每年的费率为被保险存款的0.2%，风险较高的机构的费率最高为0.3%，另外，成员机构还需要缴纳部分额外费用用来偿付基金的借款。

    NDIF的承保范围为登记存款，保险限额为100万匈牙利福林，业务账户是单独保险的，但是只对公司的账户保险。对于共同存款，NDIF规定按100 万福林的限额乘以所有人的数量为保险限额，但是部分的所有人要与其所有的其他的存款合并计算以不超过每人100万福林的限额。NDIF不承保的存款包括未登记存款，超过100万福林的存款，利率超过了中央银行基准利率的存款，期限过长的存款，银行高级职员的存款，银行以及其他专业投资者的存款以及以被判定以洗钱为目的的存款。一旦成员机构无法支付存款，NDIF会在银行关闭之后立即将银行所有的记录都备份，然后召开新闻发布会，宣布接受存款人的理赔申请。 NDIF会在对存款人提交的理赔申请和银行记录进行核对之后，根据法律的规定计算赔偿的金额，按照赔偿金额准备结算并且与存款人进行核对，并在90天内支付。

    从1996年开始，NDIF有对成员机构的现场检查权。这种检查一方面检查有关存款人信息是否准确，对成员机构的保费支付、存款记录和对存款保险的宣传等有关行为进行监督。另一方面检查是作为评定风险级别和保费率的重要依据，因此是非常有必要的。

    俱乐部式的德国存款保险制度

    德国银行业包括三类，最大的是储蓄银行，有市级的、县级的和州级的。接下来是私有的商业银行和由其成员所有的合作银行。由于居民储蓄银行和合作银行受地域限制，不同银行集团之间的竞争就要比各银行集团内部的竞争要激烈。

    在1994年德国开始采用欧盟法律、实行强制存款保险之前，存在着三种存款保险计划，即合作银行、储蓄银行和商业银行各有存款保险计划。其特点是行业性的、自愿的、没有政府监管和没有政府资金支持的，具有明显的俱乐部特点。充当最后贷款人角色的不是其中央银行——德意志联邦银行 （Deutsche Bundesbank），而是三大银行部门中的大银行与德意志联邦银行共同出资成立的流动性财团银行 （Liquidity Consortium Bank）。/////

    自从1974赫斯塔特（Herstatt）危机后，三大银行集团分别引入行业性的存款保险计划，以避免政治压力和政府干预。储蓄和合作银行既有区域性的存款保险计划，也有全国性的补偿机制。这些安排并不直接保证存款的赔付，而是银行机构自身的安全，从而为存款者提供无限额的保护。在存款保险计划的最顶端，储蓄银行的存款人被公共所有者提供显性担保。

    而商业银行的存款保险机制也是自愿保险，有较高的覆盖率，非银行类存款占到负债的30%.银行同业存款账户，债券账户和内部账户不在保险之列。另一方面，资金来源和管理完全是私人性质的。每家银行每年平均支付0.03%，并实行差别费率，风险程度高的银行要支付更多的费用。风险评估由德国银行业协会的审计委员会评估，但对其结果不得公开。存款保险计划没有任何政府资金，法律禁止德国中央银行充当最后贷款人。存款保险计划由德国银行业协会组织管理，对其成员有着强大的监管权力，协助联邦银行监管办公室（Federal Banking Supervisory Office）工作，当然对监管办公室向新银行发放牌照时没有约束。如果有情况表明银行经营的风险增加时，或者违反银行法或其他有关法律法规时，德国银行审计委员会 （The  Auditing Association Of German Banks）可以向其成员采取相应的正确行动。相应的惩罚可能限制存款规模和贷款种类。如果成员资料不全或资料错误，连续两年以上被评为风险最高的银行，就有可能被排除在保险计划之外。

    德国存款保险制度的特点主要在于银行业内监督取代了存款人监督，具体说来c一是完全是行业特点的，二是同业存款不予保险，三是大部分非同业存款都有保险。银行间存款没有保险，会强化银行间的相互监督。由于存款保险计划的私人性和没有公共资金投入的特点，成员银行不可能将破产成本外部化，而对非同业存款完全的赔付增加了彼此监督的压力。联邦银行监管办公室和商业银行业对倒闭银行联合救助。合作银行与储蓄银行在其各自领域得到制度以持。商业银行的救助是由  FBSO与问题银行的银行债权人非正式合作来完成。

    当然，德国金融安全网的私人特征根源于德国银行体系的结构。存款保险制度和银行救助与德国银行业协会是高度统一的，前者是正式的，而后者则是非正式的。商业银行部门似乎更像一个俱乐部，共同监督。这种俱乐部特征由于禁止成员退出，可以最大程度地减少了自愿存款保险容易产生的逆向选择问题。每一类银行集团有其独立的存款保险计划强化了存款保险计划的俱乐部特征。这种存款保险制度的私人特征强化并降低了安全网的代理成本。由于30年来，德国没有出现过系统风险和大的银行倒闭事件，这可以说是这种安全网成功的标志。

    纯粹“买单人”的巴西存款保险基金

    巴西金融体系由两大国有银行主导，这两大国有银行与三家最大的私人银行占到银行总资产的50%.巴西中央银行承担着金融安全网的四项工作，银行救助，存款保险，监管和最后贷款人。由于1988年巴西宪法禁止使用公共资金来保护存款人利益，从而促进了存款保险制度的建立。

    巴西存款保险制度建立于1995年，作为一项强制保险计划，其赔偿标准较低，即6000美元，相当于人均GDP的两倍，没有共保机制，但银行间存款、非居民存款和内部人存款不赔。资金来源于保险费，没有公共资金。由于附有需要时增加保险费的条款，所以保费并不根据银行风险程度来调整。规定要求存款保险基金的流动资产要达到参保存款的5%，也就是要在事前收取存款保险资金，而不是发生危机时才去收取。

    与德国不同，存款保险基金Fundo Garantidor de Creditos只是一个付款人的角色，没有监管职能，也不参与银行重组，主要是用来对倒闭银行的保险存款给予了快速的支持。FGC受银行业管理，也受公共政策的影响。至于问题银行的重组是庭外解决的过程，由中央银行任命的官员来主导。