建立全国统一的农民工养老保险个人帐户探析
   
　　摘 要：随着城市化、工业化的推进，大批的农民进入城市务工经商。对农民工的社会保护，特别是对农民工失去劳动能力后的保障问题成为一项重要任务。由于我国农民工的养老保险制度不统一，保险关系不能衔接的问题，农民工参加养老保险的参保率低，退保率高。因此，就建立全国统一的农民工养老保险体系进行了分析，提出了建立完全基金积累的个人帐户模式，并进行一系列的制度创新。
　　关键词：农民工;养老保险;个人帐户 
　　
　　1 现行农民工养老保险制度的缺陷
　　
　　1.1 农民工养老保险的参保率低、退保率高
　　对农民工参保问题，劳动和社会保障部2001年下发《关于完善城镇企业职工基本养老保险政策有关问题的通知》中，将农民工纳入城镇养老保险体系。各地虽然做了很多工作，强制性的将农民工纳入参保体系，但收效甚微。目前农民工参保率不到10%。但由于没有实行全国统筹，加上农村养老保险经办机构不健全，返乡农民养老保险关系和养老保险基金转移困难，只能选择退保。
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　　1.2 地区保险责任分担不合理、再分配功能没有得到体现
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　　由于我国区域经济发展的不平衡，农民工的流向主要是从不发达地区流向发达地区。农民工为发达地区的经济建设作出了贡献，但由于养老保险的社会统筹部分不能随着农民工的流动来携带，农民工退保后将社会统筹帐户上的基金留在了发达地区，发达地区政府没有对其承担养老保险责任。农民工大量返乡过后，欠发达地区又不得不在缺乏保险资源的情况下承担起对返乡农民工的保障责任。这样就加剧了城乡、区域之间的不公平。
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　　1.3 现行城镇和农村的养老保险制度不适合农民工的特点
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　　将农民工纳入现行的养老保险体系，从理论上说，这样操作有利于制度的统一，有利于地区之间、企业之间、群体之间的公平性，有利于降低城镇养老保险的抚养比，有利于农民向城镇转移。但这种制度选择存在缺陷，我国城乡二元经济结构的差异性，决定了不能简单地把农民工纳入现行制度体系。农民工在劳动能力、就业、工资收入与城市劳动者存在差别，很难用统一的制度将农民工纳入覆盖范围。农民工就业具有很强的流动性和不稳定性，变更劳动关系频繁，同时收入往往较低并得不到保证。我国现行的城镇企业职工基本养老保险制度由于缴费标准和享受待遇的条件超越了部分农民工的实际状况。绝大部分农民工的收入难以承受过高的缴费水平，即使能够承受的农民工也往往难以达到缴费满15年的基本条件。同时养老保险统筹不能转移，造成缴费后在老家领取不到养老金待遇。/////
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　　2 建立全国统一的农民工养老保险个人帐户模式
　　
　　2.1 实行低门槛、广覆盖的进入机制
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　　农民工在城镇就业主要集中在一些边缘行业，这些行业的工资普遍较低，农民工往往难以承担较高的缴费标准。因此笔者认为根据农民工收入较低的特点，农民工个人的养老保险缴费水平应低于城镇企业职工养老保险缴费水平，个人缴费完全纳入个人帐户。企业为农民工缴费率仍维持不变。同时农民工的缴费方式可以灵活，既可按月缴纳，也可按季度、按年缴纳；当劳动关系中断一段时间后也可以继续参保。这个缴费标准和缴费方式应当是全国统一的。
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　　2.2 建立完全基金积累制的个人帐户
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　　建立完全基金积累制的个人帐户，实行缴费确定型的低待遇制度，不设社会统筹。农民工个人缴费完全纳入个人帐户，企业缴费中的4%计入专项调剂金帐户。调剂金帐户主要用于养老金给付标准的调整和长寿者养老金的缺口。同时从企业缴费中的3%提出作为管理费用，用于经办机构的工作经费。这种筹资模式体现了用工单位和劳动者双方的共同义务。农民工个人帐户上的基金属于个人所有，具有可携带性，但在退休之前不得随意支取，除非发生了一些特殊事件，经社保经办机构同意后才能支取。

    2.3 设立全国统一的农民工养老金基金，实行分账运营管理
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　　社会保险经办机构为参保农民工设立个人账户，缴费基金全部进入个人账户，并按同期银行存款或投资收益计息，全部计入个人账户。实行个人账户基金积累式的养老保险制度，提高养老保险的透明度，让农民工看得见、摸得着，增强农民工对养老保险的信任感，调动农民工参保的积极性。农民工养老保险，不承担城镇养老保险的历史欠债，独立于现行城镇养老保险体系之外，是一种全新的社会养老保险制度。农民工个人帐户基金要与城镇企业养老保险基金分账管理、单独运营。从一开始就要做实农民工养老保险的个人帐户、建立财政专户，禁止挪用。把帐户的管理权可以交由全国社保基金理事会进行管理。
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　　2.4 缴费年限和给付标准
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　　农民工的养老保险缴费年限仍为15年，当缴费满15年后，在农民工退休后（即男性60岁、女性55岁）可以进行支付。根据其个人帐户上的资金（包括个人缴费的投资收益和国家的转移支付）按月发放。当参加养老保险的农民工的寿命超过70岁时由上面提到的调剂金帐户发放。当农民工退休前死亡或者缴费不足15年返回农村时，可以由其其继承人或自己一次性支取账上余额。
　　
　　3 建立相关的配套措施
　　
　　3.1 建立全国联网的农民工养老基金结算系统、发放社会保障卡
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　　社会保障卡可以记录农民工办理社会保险的地点、参保的年限、缴费的数额和基金的积累规模等信息。由于是全国统一的基金管理方式，资金是可以自由流动的。当农民工变更工作地点时，相应的基金是随着农民工一起流动的。养老保险的个人帐户可以在营业网点较多的商业银行（如中国农业银行或邮政储蓄所）开户，资金可以通过银行进行转移和发放。/////
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　　3.2 提高农民工养老保险的精算水平
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　　笔者之所以特别强调提高精算水平的原因在于：养老保险是一项长期保险，需要科学合理地设定有关系数，进行精算。我国的社会保险费率的确定长期以来缺乏精算基础，这往往造成了保险基金的盈余或缺口，降低了参保人的收益或损害了其利益。特别是基金缺口会加大财政兜底的压力，造成较大的经济和政治风险。因此，新建立的农民工养老保险制度其缴费率应当是经过定期严格精算而得到或调整的。
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　　3.3 完善农村的最低生活保障制度
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　　农民工的养老保险制度实质上只是一种个人自我保障的方式，特别是当经济发展陷入低谷或资金投资状况不佳时难以起到保障的作用，有一定的风险。当个人养老金不足以维持其最低生活水平时由农村最低生活保障制度予以保障。我国正在建立的农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。因此最低生活保障制度可以作为最后的保障网。
　　
　　参考文献
　　［1］郑功成，黄黎若莲.中国农民工问题与社会保护［M］.北京:人民出版社，2007．