国外监管理论的演变及其对我国保险监管的启示

    [摘要]监管经济学是一个涉及经济学、法学、政治学等多领域的交叉性学科，它已经成为当代西方经济学的一个重要分支和最有活力的研究领域之一。本文从历史发展的角度，对公共利益理论、利益集团理论、监管型政府兴起理论和不完备法律理论等主要的西方监管理论进行了梳理，研究它们的主要观点、内在联系、缺陷与突破，揭示其变迁的内在逻辑，以此为基础挖掘国外监管理论的借鉴意义，对如何完善我国保险监管进行了深入思考。

　　[关键词]监管经济学，公共利益监管理论，利益集团监管理论，不完备法律理论，监管型政府兴起理论，保险监管

　　一、国外监管理论的演变

　　(一)公共利益监管理论

　　一般认为，监管理论的主流起源于福利经济学的公共利益论。以庇古为代表的旧福利经济学以边际效用论为分析工具，将市场失灵与国家干预结合起来，认为国家干预能够使经济资源配置达到最优和使社会福利最大化。20世纪50年代以来，新福利经济学以帕累托最优为标准，致力于分析市场缺陷，深入研究国家干预的合理性。西方学者对市场失灵和政府矫正措施的研究逐渐衍生出公共利益理论。公共利益监管理论认为，由于传统微观经济学关于完全竞争的条件很难满足，因此市场失灵不可避免，而政府是仁慈的，有能力而且有必要作为公共利益的代表修正资源误配和分配不公，进而增进社会福利。20世纪30年代以来资本主义的经济危机充分证明了市场的不完全性，政府干预经济的思想逐渐受到青睐。现实生活中政府监管的范围也似乎无边无际：不仅包括公用事业和反托拉斯政策，还包括对要素市场的公共干预，货币筹措及支付，以及对商品的服务和生产、销售或交易的公共干预。

　　尽管公共利益理论一直在监管经济学领域居正统地位，但在20世纪70年代前后出现了范式危机(o。首先，从规范分析的角度对理论隐含的行为假设提出质疑。公共利益理论认为监管是应保护公共利益而提供的，这里显然缺少一个链接点——立法政策或安排如何将公共利益最大化的公共行为转化为立法行动。其次，“阿罗不可能定理”对政府监管职能的质疑。古典效用主义认为个人福利可以计算，并且经简单加总即形成社会福利。但阿罗指出，经由个人的偏好次序推出社会的偏好次序是不可能的，不存在一种把个人偏好加总为社会偏好的理想方法，因此政府监管在理论上不可能达到社会福利最大化目标。第三，从实证分析的角度对公共利益理论提出的质疑。1962年，施蒂格勒和弗里德兰通过对电力行业价格管制的实证研究，发现监管并没有实现公共利益理论所预期的效果，并由此提出了完全不同于公共利益理论的演绎推理。

　　(二)利益集团监管理论

　　西方经济学家在回顾监管历史时发现，市场失灵并非监管的充分条件，监管也不必然体现为实现公共利益，于是“寻求监管政策背后的政治原因”成为西方监管经济学的研究主题。20世纪70年代，利益集团*监管理论得以迅速发展。较早的利益集团理论可以追溯到监管俘获理论，较为成熟的则是监管经济理论。

　　从20世纪初开始，西方学者开始尝试解释监管俘获现象。1955年伯恩斯坦指出，监管的供给源于产业监管需求(立法者被俘获)，或者随着时间的推移，监管机构被受监管的产业所控制(监管者被俘获)。在此情况下，监管计划最初的服务于公共利益的目的就会遭受挫折。1972年乔丹对施蒂格勒和弗里德兰关于电力行业定价的研究进行了总结，俘获理论正式诞生。俘获理论在一定程度上比公共利益理论更符合经验观察，但仍然存在致命的缺陷：第一，俘获理论只是经验归纳而缺乏理论基础；第二，俘获理论仍然不能解释许多经济现象。/////

　　在对公共利益监管理论和监管俘获理论扬弃的基础上，1971年施蒂格勒开创了监管经济理论。施蒂格勒提出，监管通常是由被监管产业自己争取来的，监管的设计和实施也是为产业集团的利益服务的*。施蒂格勒将政治行为纳入经济学的供需均衡分析框架内，运用经济学的基本范畴和标准方法来分析“监管为何产生”的问题，指出监管的需求方(产业集团)与供给方(监管者)都是理性的经济人，阐述了产业集团和监管者为谋求各自利益的交换过程，对监管的受益者、受损者、监管采取的具体形式以及监管对资源配置的影响等问题进行了研究。佩尔兹曼对施蒂格勒的开创性研究进行了扩展，提出了“最优监管政策”(optimal regulatory policy)模型，探讨了利益集团争取自身利益的博弈均衡是如何决定政府监管供给的。模型指出，政治家所选择的监管政策不仅要满足选票数的最大化，还要使政治支持的边际替代率等于企业利润与消费者盈余之间互相转移的边际替代率，从而达到一种均衡。模型的结论是：监管者的最优定价将介于竞争价格(完全消费者保护下的价格，可使消费者剩余最大)和垄断价格(完全生产者保护下的价格，可使产业利润最大)之间。尽管利益集团理论在理解政府干预方面迈出了一大步，但仍然存在许多缺陷。比如，拉丰和马赫蒂摩指出，利益集团影响政府决策的权力是外生给定，并独立于监管制度的设计，从而这些模型不能用来讨论不同制度如何影响利益集团的政治影响效率。要弥补这一缺陷，就必须将交易成本和信息不对称分析引入到监管制度的设计中。

　　利益集团监管理论说明一种旨在限制垄断、促进竞争的监管制度安排，最终会演化成为少数利益集团获利的低效甚至无效的制度。在市场经济中，是否存在市场与监管的良性互动?政府对监管失灵又该如何回应?在世纪之交，格莱瑟、施莱弗、许成钢、皮斯托等人对这些问题的回答进一步推动了监管理论的发展。

　　(三)监管型政府兴起的理论

　　在19世纪末以前，美国法院在保护产权、执行合同、惩治垄断等方面中一直占据着主导地位。但在1887年—1917年的“进步党年代”，情况发生了巨变：州和联邦的监管机构开始接管反托拉斯政策、公用事业定价及其他许多领域的社会控制权，监管型政府逐步崛起。但传统的监管理论难以对进步党运动作出合理的解释。

　　格莱瑟和施莱弗从经济发展史的视野，回顾了1887年—1917年间美国监管型政府兴起的历程，指出司法制度失灵是监管兴起的制度根源。他们认为，作为对法院被动式执法和普通法遭到破坏时诉讼体制低效率的回应，监管可能比诉讼更加适宜：第一，出于对职业生涯的考虑或者接受过更专业的训练，监管者比法官有更强烈的动机去调查核实违法现象。第二，监管者执法能够代表被损害方的共同利益，其效果类似于集团诉讼，能有效解决私人诉讼的搭便车问题。第三，监管是对危害行为的事前预防，而诉讼是危害形成之后的权利主张。事前监管能以较高的可能性发现违法行为，并确保违法者以较低的罚金服从处罚，因此监管比诉讼更易被违法者接受。/////

　  格莱瑟和施莱弗建立了执法策略选择模型，研究在自由放任、政府监管、私人诉讼之间选择最优的执法策略问题。在模型中，作为控制市场行为的两种可选体系，诉讼和监管之间的最大差别就在于它们在面对潜在违法者的破坏时所表现出的易受影响性。模型显示，最优的执法策略主要取决于一国拥有何种程度的法律和秩序。第一，对于一个法制水平很低的国家，法律或监管约束均不是最优策略，接受市场失灵可能比通过行政或司法手段更为适宜。因为在低水平法制国家，法官和监管者容易屈服于压力或被俘获，当政府试图纠正市场失灵时，违法者就会动用资源去破坏司法制度，导致市场失灵并不能得到有效控制。第二，在法律和秩序水平中等的国家，监管是最优策略。因为监管对违法行为的处罚适中，它比诉讼更不容易受到破坏。尤其是当严重的社会危害来自于市场行为本身时，监管是有效的。美国20世纪初期的司法实践也证明，随着企业规模的扩大，损害的社会成本同比增加，但破坏司法秩序的成本并未随之增加，因此企业有很强的动机去破坏司法过程。在这种情况下，监管就成为有效的回应。第三，只有在法律和秩序水平极高的国家，社会才应该依赖于私人诉讼而不是监管。因为在法律完备的社会，司法体系很难被破坏，即使没有监管，法院通过严格责任条款或疏忽标准的纯司法制度就能取得最佳效果。格莱瑟和施莱弗从理论层面比较了法庭执法和监管执法的优劣。但是，他们没有从功能上对司法制度和监管制度进行区分，因而缺乏理论上的条分缕析。

    (四)不完备法律理论

　　2002年，许成钢和皮斯托在论文《不完备法律——一种概念性分析框架及其在金融市场监管发展中的应用》中提出，法律不完备才是监管出现的根本原因。他们认为，在后农业社会，法律内在不完备是一种常态，仅仅依靠法庭的被动执法和事后立法将是次优选择，会出现阻吓失灵和执法不足等问题。为保证有效执法，法律体系需要分配立法权和执法权，即要赋予一些机构享有持续立法(如在其管辖权限内灵活地修改规则)和主动执法的权力。监管者就是被授予主动执法权和剩余立法权*的机构，他们的出现就是应对法律内在不完备*所导致的阻吓失灵的一种反应。他们提出，有三个因素决定剩余立法权和执法权的最优分配：法律不完备的程度和性质，对损害行为进行标准化*的能力，以及预期损害的程度和外部性的大小。当法律高度完备时，法庭的被动执法有足够的阻吓效果。当法律高度不完备时，立法权和执法权的最优配置就取决于预期受损害的程度，以及对损害行为进行标准化的成本。如果损害行为能够加以标准化，并且该行为继续下去会产生大量的负外部性，则监管优于法庭。除此以外，法庭拥有立法权和执法权仍然是最优的。可见，在只有次优选择的现实世界里，法庭拥有立法权和被动执法权，监管者拥有剩余立法权和主动执法权是最佳组合。

　　许成钢和皮斯托把法律视为不完备的，并对监管者和法庭的特征和功能加以区分，这是非常新颖的观点，也是以往的监管理论所忽略的。但是，他们的研究仍然处于起步阶段：比如该理论假定立法者和执法者都是毫无私利的，而把论述的重点放在法律制度设计方面，而且没有分析立法者和执法者的激励问题以及与不完备法律框架相关的政治问题等。/////

　　二、对我国保险监管的启示

　　尽管保险监管具有不同于一般经济监管的特质，在监管的目的、内容、方式方法上也有相对特殊的一面，但不可否认，保险监管具有一般经济监管的普遍性质，国外监管理论对我国保险监管仍然具有现实的借鉴和启示意义。

　　(一)监管是一种持续的制度演变过程

　　就监管理论而言，政府监管最初被单纯视为弥补市场失灵的手段，后来芝加哥学派意识到监管失灵问题，近年来的研究则进一步解释了监管者的关键特征和职能，提出了监管的理由和条件。监管理论研究重心的变化，实现了其由低级到高级、由脱离实际到逐步接近现实的变迁。可以说，百年监管理论史就是人们对监管的认识逐步深化的历史。就监管实践而言，在动态经济中，市场与监管的行为边界比较模糊并且不断地发展变化，一种有效的监管制度是市场与监管不断进行改革和调整的产物。只有通过不断的理论创新和制度创新，解决市场和监管中出现的摩擦和冲突，才能为保险业发展提供持久的动力。

　　(二)动态的监管制度变迁背后仍然具有稳定的基准点

　　传统监管理论认为，保险经营具有公共性和社会性，而保险经营过程中存在的市场失灵和破坏性竞争可能导致保险公司丧失偿付能力，从而有损社会福利，因此对保险业实施监管是维护和确保公共利益的一项实践。尽管利益集团理论认为俘获问题会使监管目标发生偏移，但佩尔兹曼“最优监管政策模型”证明，最优的监管政策应满足消费者和生产者之间的力量均衡，而不是仅仅满足生产者利益最大化。

　　不管监管理论和实践如何演进，维护公平竞争、保护消费者利益从来都是监管制度选择的不变主题。我国保险业要实现科学发展，保险监管同样要注重保护保单持有人的利益，不断实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益。/////

　　(三)监管机构在制定保险监管政策时，应当注意协调被监管者、保险消费者以及其他利益相关者之间的相互关系，以保证监管目标的实现

　　保险监管政策的制定和出台，是保险监管需求与供给力量之间博弈的结果，是经济系统的内生变量。影响保险监管供需的因素很多，监管者除可能受到被监管行业的影响外，也会受到立法者和保险市场消费者的监督，被监管的保险公司同样可能受到消费者和其它政治群体间接的影响。因此，监管者要善于平衡被监管者、消费者以及其他利益相关者之间的关系，在平衡中定位监管目标：既要注重防范化解风险，维护市场的公平、公正，保护各市场参与方的合法权益，又要善于营造环境，充分发挥政策引导和政府推动的重要作用，调动各方面的积极性、主动性和创造性，促进保险业又快又好地发展。

　　(四)要高度重视影响保险监管有效性的市场基础设施建设

　　信息不对称是导致市场经济不能有效运转的主要障碍之一，这一点在保险业表现得尤为明显。建立可靠、及时、标准化的信息披露制度，不仅有助于缓解信息不对称、保护消费者利益，而且有助于确保监管的有效性。国际保险监督官协会(IAIS)于2002年1月发布了《保险公司公开信息披露的指导文件》，认为保险人公开披露的信息至少应该包括财务状况，经营业绩，风险及其管理与控制措施，信息编制的基础、方法和假设，公司业务、管理以及公司治理基本信息等。目前我国保险机构传递给投资人、被保险人的有关商业风险、财务结构和经营业绩的信息，远远不能适应保险业发展的需要，因此必须从法律层面规范保险信息披露行为。目前我们应加强针对保险公司的信息披露以及针对保险产品的信息披露。在保险业的信息披露中，在关注公司盈利能力的同时，应当更加关注资本充足状况、偿付能力状况、风险管理状况等。目前对保险信息披露的研究还比较基础，还需要进一步研究的问题包括：如何建立健全的法定会计准则体系、如何发挥资信评估机构在信息披露中的作用、如何处理好自愿披露与强制披露的关系等。

    (五)制定监管政策时必须考虑监管成本

　　拥有必要的经济资源是保证监管者实施有效监管的必要条件。但是，监管究竟是促进了资源的有效配置，还是给市场带上了更多的枷锁，这是不容回避的问题。近年来，成本——收益分析逐步被引入政府公共政策领域，并以收益大于成本或社会净福利最大化，作为衡量监管绩效的标准。比如，不完备法律理论就认为，如果监管成本超过收益，监管就会失灵。当然，成本——收益分析比较抽象，既有实证分析的市场基础，又有规范分析的价值取向，一些制度性收益和成本本身也很难量化。但是，我们可以通过采取某些措施来有效降低保险监管成本，比如完善监管机构的组织设置、健全监管指标体系、强化风险预警机制、完善监管信息系统、发挥保险行业自律组织的作用等。

　　(六)借鉴国外监管制度不能采取简单的“拿来主义”

　　在经济全球化和金融一体化的背景下，学习、借鉴国际先进的保险监管经验是提高我国保险监管水平的重要途径。但目前对国外保险监管的研究往往有一种急功近利的情绪。例如，在信息的积累并未达到全面系统准确的前提下，把国外个别经验上升为普遍规律，把局部性的问题抽象为全局性的问题，把阶段性尝试描述为结局性发展成果；或者割裂监管与一国经济背景、司法制度之间的联系，主张照抄照搬，忽视特定环境下的社会综合因素，走人了方法论的误区。实证分析也表明，即使是发达市场经济中的“最佳做法”，在特点迥异的其他市场环境中都可能失灵。比如许成钢和皮斯托指出，在法律不完备的转型经济中，如果监管者获取的是虚假信息，在此情况下简单模仿发达经济国家的惯常做法，比如将执法权从法庭转移给监管者，则监管者会因缺乏可靠信息而无法实现有效的主动式执法，导致监管失灵。因此，在借鉴国外监管模式和监管政策时，不能超越社会关系和制度因素，切忌简单移植。