美国市政债券保险的运作及启示

    [摘 要] 市政债券是国外市政建设融资的重要方式，市政债券年险可以增强债券信用等级、降低发行者融资成本以及降低投资者风险。市政债券保险体现了保险市场与资本市场的联动效应，可以有效降低债券风险，可以扩大保险人(再保险人)的风险承担能力和业务领域，促进我国市政债券的发展。我国企业债券也可借鉴市政债券保险的经验，着力提高信用等级，实现长足发展。
　　[关键词] 市政债券；市政债券保险；债券风险；信用评级

　　一、债券保险的理论内涵

　　在外部信用增级手段中，债券保险是目前应用比较广泛的方法。现在，几乎一半的市政债券都为其按时还本付息向私人保险公司申请保险。自1971年美国的AMBAC保险公司提供第一份债券保险以来，市政债券保险业务开始稳步发展。在1986年美国税收改革法案出台之前，外部增级方法中债券保险大约占20%，而同期采用信用证支持的大约在 10%左右，政府主办的保险项目支持大约占4%左右。债券保险在1998年达到了高峰，占50.7%。债券保险的推出使得市政债券市场有了很大的发展。与免费政府担保不同，私人债券保险不会产生负面的效率激励效应。市政当局必须为保险付费，保险公司有专门人才去判断城市财政或收益债券所对应的项目中的风险状况，风险越大，市政当局为获得保险所支付的保险费越高。保险公司会及时建议市政当局如何进行项目重组以减少风险。

　　在非完美市场中存在着投资者的有限理性、信息不对称、风险规避及风险管理战略方面的问题，债券保险是解决这些问题的一条有效途径。而解释债券保险的理论主要有信息理论、风险降低理论、信号理论及市场分割理论。

　　债券保险导致债券风险降低效应的一种解释是信息机制或不确定性降低机制。有相当多的论点转向把债券保险的价值视为金融中介机构对投资者有限理性和市政债券市场信息不对称的反映。对个人投资者来说，他们无力或缺乏对发行人进行尽职分析的动机，而债券保险则很好地补偿了这一点。对保险人来说，他们则扮演了在选择是否承保时信用评价的角色。由于规模和专业知识的影响，由保险人进行信用分析则会使市场更有效率。

　　另外一种解释债券保险市场作用的理论是信号理论，认为债券保险带来直接和间接两方面的利益。直接利益是降低了违约和拖欠的风险，而间接的“信号利益”则来源于保险人承保的意愿。如果保险人基于比较完全的信息而报出的保险费率比市场所认为的债券的风险溢价要低，那发行人便可以从债券保险中得到一个净收益。因此，债券保险补偿了投资者对发行人的不熟悉以及信用状况不确定的风险，而这种购买保险所传递的信号的价值转化为发行者的净收益，同时这种不确定性的减少提高了总体的市场效率。虽然上述理论模型形式不尽相同，但都涉及信息不对称、获得信息的成本以及个人投资者的有限理性等。

　　市场分割理论也可以解释债券保险的需求。由于州及地方政府市政债券利息所得税法的限制，很多投资者和债券基金经常被限制只能持有单一地区的债券，这妨碍了通过不同地区债券组合多样化来管理风险的战略需要。而保险商开展债券保险业务则不受地区的限制，因此买卖有保险的债券实质上可以使投资者间接享受到由保险商承保不同地区债券而多样化分散风险的好处。

　　至少有两个因素是决定债券保险的关键：一个是债券投资者的风险厌恶以及信息不对称和获得信息的成本，影响了债券发行保险的需求水平；另一个是保险的收益。而所有解释债券保险的理论模型也可以归为两类。一类是投资者的风险厌恶导致了对债券保险的需求，因为保险可以替代自己信息获得和分析的成本；另一类是投资者利用由债券保险产生的额外的信息，对自己的风险与收益状况做更加理性的选择。

　　因此，市政债券保险的一个作用是使得债券市场更加有效率，使发行者、投资者以及保险商多赢。发行者可以节省远超过保险费的债务成本，而保险商获得利润，投资者节省了获得信息及识别信息的成本，并且降低了发行者违约和流动性带来的风险。因此在实践中可以发现，投资对象即使同在Aaa(本文的评级标注方法采用穆迪评级公司的标注方法)级债券中，也会选择参加保险的债券，以获得更加安全的收益。
从债券保险运行的时间和参与的发行者来看，债券保险的效果和需求有时会有很大不同。但有大量的证据表明对发行者来说可以从债券保险中受益，但是保险的效果往往会随着市场形势的变化而不同，有时不同等级债券的到期收益的变化会减少甚至消除保险的净收益。很多学者对债券保险的效果进行了研究，普遍认为债券保险能降低债务成本(也就意味着债券收益的降低)，但不同的研究文献表明，随着市场形势的变化，对发行者以及对社会整体的收益则有很大不同。

　　在美国，市政债券保险相对于1998年的高峰而言，1999年和2000年有所下降，但是在2001年又重新增长，而且总体而言，自从这种产品诞生以来一直是稳步增长的，这说明发行者和其他市场主体认识到可以从债券保险的使用中获益。而从目前的收益状况来看，参加债券保险的债券收益持续比未保险的Aaa级或经常比Aa级的债券收益要高，但是一般比A级以及更低等级的债券收益要低10个基点甚至更多。因此对那些大量的信用等级在A级或更低等级的发行者来说，为了降低借款成本而参加债券保险就是一个理性的选择了。

　　三、美国市政债券保险对我国债券保险的启示

　　近年来，随着我国城市化建设的不断深入，每年市政建设项目的资金需求达上千亿元，地方政府很难在短时间内将这么庞大的资金筹集到位。例如2003年北京奥运建设项目正式动工，预计总投资将达到3 000亿元，而北京2001年地方财政规模仅为450亿元左右。同样将于2010年举行世博会的上海也面临同样的问题。而且根据“十五”规划，中国将进一步加大基础设施投资，但从目前地方政府的融资方式来看，要完成如此规模的投资可能勉为其难。在此背景下，关于地方政府是否应该发行公债以及市政债券的法理性等问题再次成为理论界关注的焦点。而实践中某些地方政府属下一些公司发行的企业债券其实类似于市政债券，这样使地方市政债券混淆于企业债券之中。但是，从世界各国的债券市场发展经验看，市政债券和企业债券(国外一般为公司债券)是两类不同性质的债券，应该实施不同的管理制度、建立不同的市场规则。因此，按照市场发展的要求，从根本上将地方市政债券从企业债券中分离出来是必要的。

　　国外特别是美国市政债券市场发达的原因有很多，一个非常重要的原因是它有效解决了市政债券发行的最大难题即市政债券的信用等级较低的问题。而这正是如果我国法律上允许地方政府发债后，地方政府部门所面临的最大问题。而解决信用等级问题的方法是信用增级，信用增级通常有内部增级和外部增级之分。内部信用增级方法包括通过改善或加强财务状况和财务管理实践等来提高评级机构和投资者对债务人信用状况的认知。外部的信用增级手段包括私有公司提供的债券保险；金融中介机构(例如市政债券银行)等的参与；金融机构提供的信用证担保；州政府主办的保险项目以及第三方担保等。而市政债券保险制度被视为市政债券市场迅速发展的重要保证，是外部信用增级的主要形式，而且这种形式的信用增级方法无论是在降低债券风险方面，还是在提高债券市场效率方面，都发挥着重要的作用。

　　1.市政债券保险可以有效降低债券风险，使我国市政债券的发展具备更加现实的条件

　　在发展中国家，对地方政府部门负债的问题产生了不一致的观点。国际组织在这个问题上也有分歧。世界银行、地区发展银行如亚洲开发银行、美洲开发银行和欧洲复兴银行等，都认为地方政府通过更多的借贷为城市发展带来的投资需求，融资是必要的，特别是在支出决定自主决策的政策框架下。但与此同时，国际货币基金组织却警告公共部门的过度负债问题。他们认为发展中国家的债务规模已经危害到未来的偿付能力和经济增长的金融基础。尽管国际货币基金组织是针对中央政府提出上述警告的，但他们也加大了对地方政府负债的关注程度。目前我国不允许开展市政债券业务的一个原因是《预算法》的限制及担心市政部门的偿付能力。但从市政项目的运作实践来看，偿付能力并不是大问题。而从我国要建立多层次资本市场的目标来看，市政债券和企业债券市场的萎缩严重影响了这一战略目标的实现。

　　发展市政债券市场是满足地方政府巨大融资需求的方法之一。而市政债券保险的参与可以解决潜在的市政债券偿付能力问题，而有了债券保险的保障，发行人可以降低成本，投资者可以降低风险，保险人可以获得利润，从而有效提高市场效率。

　　2.市政债券保险可以扩大保险人(再保险人)的风险承担能力和业务领域，增强其经营稳定性

　　市政债券发行数量将十分可观，因此市政债券保险的容量也将非常庞大，而且保险的容量也从保险业内部扩大到了外部的资本市场，从而间接地扩大了保险人的承保能力。我国经济增长和发展的趋势已经形成，而城市化建设是我国经济发展成果的必然体现。从国外经验看，市政债券市场发展与城市化同步，市政债券市场大发展时期也是城市化加速时期。在美国城市发展最快的时期，城市建设的大部分资金需要地方自筹。地方债券发行这种分散化的融资工具很好地满足了公共投资的分散化模式下的地方政府建设资金需求。而从我国目前城市化建设的进程来看，地方自筹资金也是资金来源的主要形式，因此市政债券一旦发展起来，保险公司参与市政债券保险可以享受城市化进程所带来的好处，另外积累了足够的市政债券保险的经验后，规模更大的企业债券保险的推出也将是一件非常现实的事情。

　　3.市政债券保险体现了保险市场与资本市场的联动效应

　　市政债券保险是债券业利用保险市场转移风险的典型方式。市政债券发行人通过购买保险人提供的债券保险，一方面降低了融资成本，也加强了资本市场与保险市场的合作，另一方面降低了债券投资者的风险，增加了市政债券的流动性，提高了债券市场的效率。虽然从我国目前资本市场的发展阶段来看，发行市政债券还有法律及财政制度的障碍，但应当看到地方发债的现实需求，与其现在让地方政府部门以信托或下属投资公司发行企业债券的形式融资，不如及早放开市政债券市场。因此，如何加强与国内外保险业及资本市场的合作，研究债券保险等新型金融工具的可行性，为我国市政债券的推出做必要的前期工作，对于提高国内保险公司的核心竞争力和降低经营风险具有重要的作用。

　　4.目前我国债券市场中国债的比例相对较高，企业债券市场规模很小。而企业债券市场不发达的原因有很多，但是一个非常重要的原因是企业债券的信用等级问题，以至于国家发改委规定，企业发行任何债券，都必须得到银行担保，同时还须达到其它的条件，因而从某种程度上抑制了债券的发行。如自1992年、2005年，国家发改委仅批准427亿元人民币的债券发行额，相当于国内股票市场筹资金额的约三分之一，只有银行贷款的一个零头。而企业债券保险则可以很好地解决企业债券的到期偿付问题，既解决其流动性又解决其信用等级问题。在目前市政债券无法绕开法律法规的限制以及很多地方政府市政建设经常以下属投资公司发行企业债券融资来规避法律的情况下，企业债券保险就显得更加有现实意义。其运作方式可以参考市政债券保险的方式，保险公司可以在充分进行市场调研的基础上适时推出此类产品。

　　二、美国市政债券保险的实践

　　一般说来，市政债券存在以下主要风险：违约、拖欠、信用等级改变、流动性风险、资产价值损失、利息损失等。如果债券发行人买了市政债券保险，那么当其出现违约或拖欠等情形时，保险人便要承担发行人的偿付行为，而保险人这种代人偿付的能力也通常由评级机构给予评级。一般来说，信用等级为Aaa的保险人提供的债券保险有非常高的保险系数，即使他们无力改变诸如决定资产价值的市场利率等方面的因素，但是他们的加入的确可以降低大部分的债券风险。但是债券保险并不能消除风险，只是用保险人的较强的信用替代了发行人的信用，与发行人相关的偿付能力和意愿的风险从投资者转移到保险人，但是与保险人相关的一些风险则成为投资者的附加风险。但总体来说如果是由Aaa级的保险人提供的保险，这种风险则非常有限。

　　在市政债券发行市场上，债券保险有三种主要的方式，一种方式是债券发行人首先要求承销商进行竞争性投标，而这种投标价格可以包含或不包括债券保险价格，发行者最后选一个最低的报价，当然这种报价可能不含保险。第二种方式是发行者从保险人的投标价格中选择合适的保险商，买了债券保险后再要求承销商进行竞争性投标。第三种方式是在决定是否买保险之前，发行人要求承销商分别以含保险和不含保险两种形式分别进行承销投标。

　　实践中，保险商与信用评级机构基本上以同样的方式评价发行者的偿付意愿与能力，一般主要依据发行者的经济状况、税收和收益情况、财务管理实践、历史信用状况以及其他一些标准。这些评价是保险商是否承保以及若承保后保险费率多少的判断依据。保险费的收取一般以整个期间本金和利息之和的多少个基点来表示。从债券保险的发展历程来看，费率有逐渐下降的趋势，从1970年代末期到1990年代早期，费率逐步从50到200个基点，下降到40到60个基点。

　　与大多数保险相同，债券保险条款是不能撤销的，一直到所有债务完结之后才失去效力。债券保险商通常会利用各种再保险工具来管理自己的风险，并且有很多专门的债券再保险机构接受原保险人的分保。随着时间的推移，债券保险这个产业已逐渐成熟，发行者、投资者等对此已愈加熟悉。在美国有四家主要的Aaa级的债券保险商(AMBAC，FGIC， FSA，MBIA)占据了债券保险市场的主要份额，他们在不同类型的发行市场中提供专业化和差别化的服务，形成了一个竞争比较充分的市场，因此使得保险费率不断降低。但标准—普尔公司最近发表报告，称长期以来由于竞争导致的保险费率的下降对保险行业的利润以及偿付能力构成了威胁。