全面开放下对外资保险公司的监管策略

    [摘要]我国保险业的全面开放吸引了世界各国保险公司进入我国市场。外资的进入给国内保险业带来经验和技术，促进了我国保险业的健康发展。与此同时也产生了很多新问题，这就需要加强对外资保险公司的监管。在有侧重点地坚持以市场行为、公司治理、偿付能力为监管支柱的同时，应制定完善的法律体系，建立严格的信息披露制度，加强与国际保险监管机构的合作，保证外资保险公司有序地发展。

　　[关键词]外资公司；监管策略；市场准入；公司治理；偿付能力

　　一、外资保险公司发展的概况

　　(一)入世以来外资保险公司的发展

　　2006年已经是我国入世第五年，到目前为止，除了外资产险公司不得经营“交强险”、外资设立寿险公司必须合资且股比不得超过50%等限制外，保险业基本实现了全面对外开放。

　　根据保监会统计数据显示，到2006年10月为止，共有 15个国家和地区的47家外资保险机构在华设立了121个营业性机构，135家外资保险机构设立了近200家代表处。 2006年1—10月期间，外资保险公司保费收入191.12亿元，占市场份额4.07%。在北京、上海、深圳、广东四个开放较早、外资较集中的保险市场上，外资在当地的市场份额已分别占到18.15%、18.62%、10.73%和9.68%。

　　我国保险业开放以来，共有超过600亿元人民币的境外资金，通过设立外资保险机构或参股中资保险公司进入我国。外资保险机构进入我国保险业，带动了大量保险相关资金投入我国经济和社会建设，使保险作为经济补偿和“社会稳定器”的作用逐步增强。同时，外资保险公司的进入促进了中资保险公司深化改革，保险行业发展质量得到提高。

　　(二)外资保险公司存在的问题及监管状况

　　实施“引进来”战略，就不可避免地面临强大的竞争和国际市场动荡对金融稳定造成的冲击。外资保险公司在大举扩张的同时，也暴露出很多问题，包括超范围经营、损害合资伙伴的合法权益、公司组织结构和内设机构职能不健全、向境外非法转移利润和逃避纳税以及地下保单等。例如，广州市地税机关对在广州注册登记的27家外资保险机构于 2003年—2005年度纳税情况进行专项检查后发现，有13家存在涉税违法问题，共查补税费l359万元，其中一家2005年才注册开业的外资保险机构查补税费达230万元。还有一些保险公司水土不服，经营不善。

　　因此，在保险业全面对外开放的同时，加强对外资保险公司的监管，才能维持公平竞争的市场秩序和被保险人的合法利益，促进保险业健康发展。

　　目前我国保险业已经全面开放，进一步开放的余地不大。对外资保险公司的国民待遇已经使监管的焦点由过去如何有序地开放，到现在的市场行为监管，公司治理监管和偿付能力监管，以及外资保险公司引起的特殊问题的监管。

　　目前我国的保险监管法律制度主要由《保险法》、《保险公司管理规定》组成。加入WTO之后，为满足新形势下外资保险公司监管的需要，我国先后颁布了《外资保险公司管理条例》和《外资保险公司管理条例实施细则》。由此，以上四部法律、法规共同构成了对外资保险公司的宏观监管。但是，从目前看，我国对外资保险公司的基层监管还存在许多“真空”地带，对外资的监管还有待进一步完善。

　　二、发达国家和地区保险业监管的经验借鉴

　　(一)美国保险业的财务警戒系统：IRIS和RBC

　　美国的保险业相当发达，其保费收入约占全球保费收入的1／3，保险监管也由美国保险委员协会(NAIC)和各州保险局共同完成。

　　NAIC要求保险公司有统一的财务报表及会计准则，并按时递交年度报告。在这些信息的基础上，NAIC建立了一个全美范围内保险公司财务状况的数据库，包括近5 000家保险公司最近十年内的年度财务信息。

　　NAIC通过对各种数据进行分析，建立了早期警戒系统 (1RIS)。IRIS主要分析以下比率：(1)资本金和盈余率；(2)总收入和净收入；(3)佣金与费用和保险费与最低资本金； (4)投资收益率；(5)保费变化；(6)准备金变化。如果IRIS对某保险公司的分析结果超出预期正常结果，州保险监管部门会对该公司密切注意，追查原因和规定其限期改正，否则，将采取必要的措施，以保护被保险人的利益。

　　为强化偿付能力监管，NAIC在1993年、1994年分别对财产责任保险公司和人寿保险公司实施风险资本(BBC)监管要求。它是借鉴巴塞尔协议对商业银行资本充足性的要求，对保险公司按其面临的不同风险分别规定所需要的风险资本额，将各种财务数据进行处理得出一个最小资本金数额，然后将这个数额与保险公司经过调整的资本金比较，以确定该公司的资本金是否充足，并授权监管部门采取相应的干预措施。

　　NAIC规定保险公司必须每年提交RBC报告，根据RBC比率的范围，各公司被分成五个“行动等级”，并分别采取不同的监管措施。

　　(二)台湾地区保险业对外开放的经验

　　台湾地区保险市场对外开放的历史并不长。台湾是在岛内保险市场发展了二十多年后才逐步对外开放的，其间经历了20世纪80年代的初次开放和90年代的大规模开放两次高潮。80年代中期的经济“自由化、国际化和制度化”，促进了保险业的开放进程；1990年，台湾仍然严格限制进入岛内的外资公司的具体条件，防止外资进入后可能带来的负面影响，直至1995年，台湾才全面开放保险市场。

　　尽管引入了外资保险公司，但台湾本土保险业却能够在竞争激烈的保险市场站稳脚跟，并取得相当可观的成绩。台湾保险市场对外开放的成功经验，可以总结为以下几个方面：首先，制定了一系列法律法规限制进入岛内保险公司的资格，对外资保险公司的进入进行严格审核监管，防止不合格的外资保险公司给岛内保险业带来负面影响；其次，十分重视保险业的法制建设，早在开放之前，就对相关的对外开放方面的法律做了充分研究，这些规定对稳定市场开放秩序、促进保险市场平稳发展起到了十分重要的作用；再次，一直以非常谨慎的态度控制对外开放进程，使岛内保险业主体能够获得较长时间发展成熟的机会，进而得以增强自身的抗衡能力，有效地避免市场份额的流失。

　　(三)俄罗斯保险市场对外开放的情况

　　1992年11月27日，俄罗斯审议通过《保险法》，俄罗斯保险市场向外国投资者敞开大门。俄罗斯《保险法》规定，外国保险公司在俄罗斯境内不能从事保单中介和代理服务，为了突破这一限制，外资公司和俄罗斯本国保险公司进行了相应的业务合作。俄罗斯联邦政府于1993年2月26日又签发了《关于外国投资者在俄罗斯联邦设立经营商业保单的跨国公司》的法令，进一步向外资开放了保险市场。外国保险公司积极参与到俄罗斯保险共同基金、养老保险基金和退休金的建设中，促进了俄罗斯保险市场的发展和完善。

    但是俄罗斯保险市场过快、过急地向外资开放，导致市场竞争激烈，加剧了资本外逃。俄罗斯《保险法》规定外资保险公司最低注册资本限额仅为200万卢布，过低的市场准入门槛使层次不一的保险公司进入国内，加大了监管难度。由于保险市场改革缺乏配套的资本市场改革，大量资金流人并没有发挥很好的作用。

　　三、对外资保险公司监管的“三支柱”

　　外资保险公司蜂拥而人对我国保险监管提出了新的要求，促使保险监管依法行政和科学监管的观念逐步增强，监管服务意识不断提高。为适应保险市场开放和发展的需要，保监会建立了以偿付能力监管、公司治理结构监管和市场行为监管“三支柱”的现代保险监管体系，但对外资保险公司监管可以有侧重点。

　　(一)市场准入与市场行为监管

　　在市场准入方面，目前《外资保险公司管理条例》中规定：合资保险公司、独资保险公司的注册资本最低限额为2亿元人民币(或等值的自由兑换货币)，且经营保险业务30年以上，申请前一年年末总资产不少于50亿美元。

　　为了引进资金雄厚、经营稳健的外资保险公司，对于外资保险公司市场准入的限制在短期内不会有变化，因为目前我国保险市场开放程度已经很大，市场准人的限制是保证公平竞争与稳定经营的基础。

　　但是从长期看，固定的资本标准会不适应市场的变化。今后的发展可能要借鉴美国保险公司资本金的“RBC\"标准，设立适应我国保险业发展需要的基于风险的资本金标准，控制保险公司的经营风险，促进保险市场的健康发展。

　　在市场行为方面，针对外资保险公司在经营中出现的违规经营问题，一方面要对数据真实性进行自查，尤其要加大对基层机构的内审稽核力度，对于假报表、假数据、假赔案问题进行严肃查处。另一方面，要联合海外特别是港澳地区监管机构和保险公司，严厉打击非法销售地下保单活动，防止资本外逃和洗钱行为，维持保险市场有序发展。

　　(二)偿付能力监管

　　按照国际保险监督官协会提出的资本充足性和偿付能力监管的原则，资本充足性和偿付能力监管应该和强化保险公司风险管理的要求结合起来。资本充足性和偿付能力监管框架必须设定资本和负债的匹配要求，并能够对风险做出敏感反应。

　　目前，保监会对偿付能力不足和监管指标超标的保险公司采取的监管措施包括：要求提交解释报告、增资扩股、监管谈话、限期整顿等。这种分类管理的层次过于简单，界限也有些模糊，应该借鉴美国的经验对不同财务状况的保险公司实行更细致的分类管理，遵循“优松劣紧”的原则，提高监管的灵活性和效率。

　　(三)公司治理结构监管

　　公司治理结构监管关键在于确保董事会对总体决策负完全责任并保证公司按照适当的业务和财务实践标准进行有规划和审慎的经营。为此，有必要建立一套确保董事会和高级管理层对保险公司的生存发展负主要责任的制度体系，以明确保险公司内部决策的权利与义务关系。通过公司治理结构的强化，促进保险公司与监管机构更好地合作。

　　四、走向国际化的保险监管

　　我国保险业全面对外开放是经济全球化趋势的体现。在这种背景下，保险业务、保险机构、保险风险都开始国际化，由此产生了保险监管国际化的要求。我国作为新兴的保险市场，保险监管制度与国际监管水平相比还存在差距，实现国际化的监管将是一个循序渐进的过程。构建完善的法律规章体系和会计、审计制度，联合其他监管机构是当务之急。

　　(一)构建严密的监管规章体系

　　我国的保险监管正处在一个新旧体制交替的特殊阶段，在制定适合市场环境的法律制度方面，面临着特殊的挑战。国内的保险监管法规虽然在内容上已经基本符合国际保险监督官协会颁布的《保险监管核心原则》，但还没有形成一个系统、清晰的保险监管法律和规章体系。特别是各法律规章和规范性文件之间还缺乏协调，有些规定不尽合理。特别是，我国法律法规的制定具有时滞性，跟不上实际保险市场日新月异的变化，使得很多市场行为无法可依，例如网络保险法律的空白就给监管带来相当大的难度。

　　目前，《保险法》正处在第二次修改中。今后的方向是建立一个既适合我国保险业经营与监管需要、又符合国际惯例的保险监管法律法规体系，使我国内外资保险公司经营和监管活动纳入有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制化轨道。

　　(二)完善保险监管会计、审计和精算制度

　　由于各国的会计制度和惯例存在很大差异，不同国家公司财务信息的可比度很难实现。对于反映保险业特殊性的保险会计制度，其规定应该适用于所有保险机构，并且与国际认可的会计标准保持一致。保险公司公开披露的信息应该满足相关性、实效性、可靠性、可比性、一致性等会计要求。我国保险业也正在朝这方面努力，自2007年1月1日起，保险业将统一执行财政部在2006年颁布的新企业会计准则。

　　此外，为确保保险机构遵守会计制度和有关规定，遵守内部控制程序，应当建立有效的外部审计、内部审计和保险精算制度。还要建立规范统一的保险统计指标体系、报表体系和报送制度，统一业务数据统计口径。这样才能提高市场透明度，增强公众对保险市场的信心。

　　(三)加强国内外金融监管机构的合作

　　入世以后，面对国际保险业发展的新趋势，保监会在国际交流方面做了很多工作。2000年，中国正式加入国际保险监督官协会(IAIS)，并于2006年10月在北京成功举办了 IAIS第13届年会。2005年，加入了国际养老金监督官协会 (I0PS)，并当选为执行委员会委员。同时，保监会还加强了与亚洲保险监管机构的交流。2005年与14个国家和地区的保险监督官讨论通过了《亚洲区域保险监管合作北京宣言》，为今后开展多层次、多领域的保险监管合作打下了基础。

　　作为新兴市场国家的保险监管机构，保监会还需要研究借鉴国际保险监督官协会制定的各项保险监管原则、标准和建议，并结合中国国情，探索出一条既符合我国保险业实际，又能与国际接轨的保险监管制度。

　　更需要关注的是，目前的分业经营与监管已经越来越不适应保险、金融、证券混业经营的趋势。这就要求加强保监会与国内外其它金融监管机构的协调与沟通。充分发挥银行、证券和保险监督机构的合作，防范金融风险的蔓延与扩散，特别是防范外资保险公司传导其他国家的金融风险，共同维护我国金融体系的安全与稳定。

　　总之，通过各种监管手段要使外资保险公司保持合理的法人治理结构，稳健的风险管理体系，健全的内部控制制度，有效的管理信息系统和规范的市场行为。通过积极引导外资保险公司，保证保险市场的公平有序竞争，保护被保险人的合法权益，促进保险业的健康发展。