[摘 要] 巨灾风险，一般包括地震、洪水和飓风等重大自然灾害，因其存在逆向选择、风险过于集中、预期损失难以估测等特点，在保险理论上往往被视为不可保风险，因而出现市场失灵。美国联邦和各州政府通过实施类别齐全的巨灾政府保险项目，一定程度上解决了私营保险市场上巨灾保险可供性和可负担性的问题。

　　[关键词] 巨灾风险，美国政府保险项目，巨灾保险体系

　　巨灾风险因其存在逆向选择、风险过于集中、预期损失难以准确估计等特点，在保险理论上往往被视为不可保风险。当私营保险公司不能向公众提供巨灾保险，人们就期待着政府能够填补空白。在各国的政府巨灾保险项目中，美国的政府保险项目不仅类型齐全，而且实施时间较长，对于中国巨灾风险体系的建立具有较好的借鉴意义。

　　一、美国巨灾政府保险项目的类型及运作评价

　　(一)联邦政府保险项目

　　1968年美国联邦政府启动全国洪水保险计划(National Flood Insurance Program，NFIP)，该计划是全国洪水保险法的一部分。从NFIP成立之初，其保险费率框架中就包含两类财产：按照完全精算费率承保的建筑，以及按贴补的低费率承保的老建筑。精算充足费率适用于居住在百年一遇洪水风险地区以外的居民，以及居住在该地区以内，但是其建筑是在联邦政府提供了洪水保险费率图(FIRM)之后，按照洪水风险程度建造或改建的建筑。FIRM出台之前建造的建筑都适用贴补费率，不能完全反映该建筑的实际风险水平。但是，贴补对于鼓励当地社区加入NFIP以及对未来洪区建筑实施管理是非常必要的。需要注意的是，NFIP的费率贴补并不是从纳税人处直接给予的贴补，而是以该项目应对灾年的巨灾准备金为代价实施的贴补，NFIP有权向美国财政部借款以应对灾年的巨灾索赔(Pasterick，1998)。可以说， NFIP是受美国财政支持的政府保险项目。

　　尽管NFIP费率有较大贴补，该保险项目的投保率一直很低。NF}P统计数据显示，在2005年的Katrina飓风灾民中，只有约10%的人购买了洪水保险。造成这种状况有两个原因，一是公众还没有关于洪水保险的意识，二是公众心理上仍严重依赖联邦灾后救济行为。

　　(二)州政府保险项目

　　美国几个州级的政府保险计划包括加州地震局、夏威夷飓风减灾基金和佛罗里达州居民财产保险公社。

　　1.加州地震局

　　美国历史上损失最严重的10次大地震，9次都发生在加州。1985年加州立法机构曾通过了一项法律，要求所有在加州承保1—4户住宅的屋主保险(HO Policy)的保险人必须提供地震保险。1989年的Loma Pricy地震和1994年的北岭地震后，加州地震保险市场出现了巨大的供需矛盾，导致市场失灵。为此，加州立法机构在1996年夏通过了法律，允许保险人提供承保责任较小的保单。这种新的保单被称为“小保单”。1996加州保险局决定成立一个由州政府管理和运营的地震保险公司——加州地震局(Califonia Earthquake Authority，CEA)。CEA签发小保单，对于住宅提供地震保险。CEA作为一个私人实体运营，由会员保险公司、地质研究机构和政府官员共同管理。私营保险公司被允许自愿加入CEA，一但加入，就将其承保的所有居民地震保单都转移给了CEA。

　　2.夏威夷飓风减灾基金

　　1992年的Iniki飓风导致的保险财产损失达16亿美元。这场飓风过后，私营保险市场开始减少其市场份额以期减少未来的飓风承保风险。1993年该州立法机构设立了夏威夷飓风减灾基金(Hawmi Hurrican Relief Fund，HHRF)，来解决财产保险市场上屋主保险供给不足的问题。该基金的保险单只承保飓风损失，但作为承保条件要求居民同时向私营保险人投保一个居民保险作为伴随保单，如屋主保险或住宅保险，而私营保险单不承保飓风损失。HHRF保险单的承保责任只有在国家气象服务局发布了飓风警报后才被启动。 HHRF保单承保整个飓风发生期间造成的损失，以及警报发出后72小时之内的风暴损失，而其他时段的损失将由伴随保单——屋主保单或住宅保单负责。

　　3.佛罗里达州居民财产保险公社

　　居民财产保险公社(Citizens Property Insurance Corporation，CPIC)成立于2002年8月，是由原佛罗里达风暴承保协会(FWUA)和佛罗里达居民财产和责任联合承保协会(FR- PCJUA)合并而成的。

　　FWUA成立于1970年，目标是使得那些在私营保险市场上不能获得保险的商业和居民财产在符合条件的情况下能够购买到飓风、风暴和雹灾保险。FWUA由保险公司的代表管理，但是佛州保险局有权利实施监管，并对代管的保险公司申报的费率水平进行否决。

　　FRPCJUA是1992年安德鲁飓风后的产物，它向该州被私营保险人拒保的居民财产提供类似于屋主保单的保障。按照规定，FRPCJUA会员公司对于协会的赤字有义务分摊，以保持该计划的偿付能力。分摊金额基于各会员保险公司在该州居民财产保险市场的保费份额。按照规定，保险公司有权将分摊成本以事后提高费率的方法转移给其所有的保单持有者，这造成了私人保险市场保单持有者贴补FR- PCJUA保单持有者的事实。

　　FWUA与FRPCJUA于2002年合并为CPIC后，市场规模约占佛罗里达州财产保险市场的1／3。在2004年连续三场飓风后，CPIC产生的赤字高达5，亿美元，使得私营保险公司的摊派负担加重。而2005年Katrina飓风后，又有了进一步的亏损。

　　二、美国巨灾政府保险项目的特点分析

　　以下将对美国上述几个政府保险项目在承保范围、参与程度、减灾要求、运营效率、贴补政策、灾后偿付能力和对保险业的影响等方面进行具体分析。

　　(一)承保范围

　　如果设立巨灾保险项目的目标是实施一个承保范围较宽泛的损失融资项目，那么FRPCJUA在上述美国政府巨灾保险项目中是最好的形式了。FRPCJUA为居民财产保险提供几种不同的险种，大多数居民投保了ISOHO-3。这个保险单所提供的财产责任保障与大多数私营保险人所提供的大体相同。HO—3提供的保障非常宽泛，包括盗窃和风暴。居民住宅按重置成本承保，而宅内动产则按实际现金价值承保。FRPCJUA要求最低500美元的免赔额，如果保户选择更高的免赔额，保险费可以有所降低。
　其他政府保险项目存在承保风险单一、承保财产项目较少、不承保间接损失、仅按实际现金价值承保，以及免配额高等不足。

　　(二)参与程度

　　本论文所讨论的政府保险项目的发展目标各自不同。 FRPCJUA、FWUA和HHRF在长期内有保单减持的目标，但是CEA和NFIP作为一种长期解决方案，其长期目标是增加保单持有人的数量。

　　FWUA、FRPCJUA和HHRF都没有完全实现其目标。而CEA和NFIP都逐步实现了其增加参保率的目标。CEA自成立以来发展迅速，尽管增长速度在1998年慢下来，但是预计还可以持续增长。NFIP的保单数量仍在增长，一般在巨灾多发年份后，人们投保的积极性往往会有所提高。

　　(三)减灾

　　如果政策制定者的目标是为了鼓励减灾，那么NFIP是最好的项目。

　　NFIP的承保着眼于社区而非个人，只有居住在符合条件的社区的房屋所有人才能购买洪水保险。社区符合条件的审查以NFIP的一个主要目标为基础，即是洪区管理，引导土地开发远离洪泛区。一个社区最初只须向联邦紧急事务管理署(FEMA)提出申请就可具有资格投保。如果该社区采用了要求的区划方法和建筑法规，FEMA就授权NFIP按照“常规计划”向其销售洪水保险。1994年国家洪水保险改革法规定，对计划实施减灾工程的州和社区提供经济援助。这一计划的总目标就是鼓励社区采取措施，以减少或消除可保建筑的洪水损失长期风险。州或社区可以向FEMA就该计划提出申请，一旦申请得到批准，FEMA承担被保财产的搬迁、拆除、升高所产生的费用的75%。

　　NFIP也鼓励个人的减损措施。NFIP住宅保单对于财产所有人在洪水到来前为挽救其财产而支出的一些费用承担最高750美元的赔偿。2004年的飓风季节后，有大量的研究表明，重复损失财产正在成为NFIP有限资源的最大浪费者。国会颁布2004年洪水保险改革法，对“严重重复损失财产”实施新的管理措施，即一个5年的“引导计划”。根据该计划，FEMA被授权在各州和社区对于严重重复损失的建筑进行改建或征购。如果财产主拒绝按照规定进行改建或被征购，那么该建筑的洪水保险费率就会增加150%，并且如果再次发生超过1 500美元的损失，费率还将增加150%。但费率不得超过精算费率水平。

　　FEMA通过电视、广播和出版物等媒体广告来宣传 NFIP的好处，以及不购买洪水保险可能造成的潜在成本。NFIP每支付3美元的赔偿款，就可以节约联邦政府1美元的灾后救济款。NFIP所实施的洪区管理政策和减灾措施，每年可减少洪水损失约10亿美元(GAO 2005)。

　(四)运营效率

　　衡量保险人的运营效率可以看其开展营销、核保、保单服务活动时将成本最小化的能力。但由于资料限制，本研究仅就各个项目是否使用代理人及其佣金率、是否使用服务代理人及其服务费水平、是否享受免税待遇等几方面进行了粗略的比较。

　　HHRF的运营费用比其他项目都低，因为他不向代理人支付佣金，服务承保人也只收取一笔固定的费用。代理人和承保人都愿意提供这些服务，因为HHRF稳定了夏威夷的居民财产保险市场。HHRF的承保风险只有飓风，非飓风引起的小额风暴损失无需赔偿，故而不常发生损失理算费用。 HHRF的投资收入是免税的。

(五)贴补

　　如果公共政策制定者的目标是实施贴补最小化的计划，那么NFIP是最好的模型。自1981年NFIP重新规划，在 2004年前达到了自给自足。NFIP规定使用充足费率，而且也有条件实施充足费率，因其计划在全国范围的实施，令项目的洪水风险在地域上进行了充分分散。如果2004年洪水保险改革法所涉及的有关减少重复损失的规定在未来执行得好，占项目赔款较大比例的重复损失得到降低，那么项目未来的财务状况可得到一定的改善。假设NFIP能够偿还美国财政部的借款，它也能在联邦政府不给贴补的情况下运营。CEA设立法律也要求使用精算充足费率，但自1994年加州没有发生强烈的地震，不能检验其费率的精算充足性，如果费率充分，贴补就会减少。而HHRF是贴补最严重的项目。

　　(六)灾后偿付能力

　　如果公共政策制定者们的目标是为了创立一个灾后仍具偿付能力的项目，NFIP是最好的典范。

　　NFIP受联邦政府财政支持，有权随时向美国财政部借款。在上世纪90年代，NFIP有3年遭受了严重的损失，不得不向财政部借款，但事后所有借款本息均已还清。2004年袭击佛罗里达、东部海岸和墨西哥湾其他各州的四场飓风导致NFIP遭受18亿美元的损失，NFIP向财政部借款3亿美元以支付赔款。2005年Katrina飓风的发生，使得NFIP的财务状况进一步恶化，为此国会修改了法案，到2008年前， FEMA向财政部借款的权限从15亿美元增加到了35亿美元。如果NFIP需要资金，美国国会能够通过必要的融资来保持偿付能力。因此NFIP几乎没有丧失偿付能力的可能。

　　美国各州保险计划一般没有州政府或联邦政府的支持。州巨灾政府项目依靠摊派、再保险、借款来进行损失融资。只有HHRF和CEA在事前建立巨灾准备金，允许事后向私营保险公司摊派。佛罗里达州的项目也依靠向私营保险公司摊派以筹资赔款。但因佛罗里达州的私营保险人不能将其大部分的巨灾风险转移给州项目，所以佛罗里达州的私营保险人不仅要对其自己的损失筹资，还要应付摊派引起的损失。佛罗里达项目还依赖佛罗里达巨灾基金(FHCF)履行其再保险义务。而FHCF依赖发行债券收入和保险人的摊派来履行其赔付义务。佛罗里达项目，特别是FRPCJUA也依赖发行债券来满足赔付需要。

　　(七)对保险业的影响

　　如果政策制定者的目标是实施一个对保险业有正面影响的项目，那么NFIP是最好的模式。

　　NFIP出售产品的时候，并不与私营保险人进行竞争。洪水保险因其巨灾特性传统上一直被大多数财产保险列为除外责任。NFIP承担了洪水损失风险，却没有给私营保险人增加摊派负担，也没有强制要求其提供保险。FEMA通过 WYO计划鼓励NFIP与私营保险人的合作。该计划使得私营保险人能够参与承保过程，但并不实际承担风险。总体上看，NFIP对于保险业有正面影响。

　　三、美国巨灾政府保险项目局限性分析及对中国建立巨灾风险保险体系的启示

　　本文的研究发现每个项目都有其特有的优势，但同时也都具有这样或那样的缺点。很难绝对地说哪个保险项目是好的，或是不好的。究竟采取哪种形式，很大程度上取决于决策者的社会和政治价值取向。但是通过对美国主要政府保险项目的分析，无论区域性的或地方的政府保险项目，还是中央或联邦的政府保险项目，就其目前所暴露出来的缺点和问题看，政府作为直接保险人提供巨灾保险并不是很好的方式，而其存在的许多问题反而可以依靠保险市场本身的自然机制来解决。
　(一)地方或区域性的政府保险项目的局限性

　　1.迫于政治压力，项目所收取的保费不是精算充足费率。这是这类保险项目的先天不足。将费率保持在精算水平之下，会减少人们减灾的积极性，长期下去只会增加未来巨灾的损失规模。如果州政府保险项目的费率不提高到精算水平，长期看这些项目都很难维持下去(Litan2005)。

　　2.承保风险过于单一，在地域分布上也过于集中。这是地方或区域性政府保险项目另外一个致命的弱点，因为它不符合保险的基本原则之一，即风险要最大限度地分散。这也导致巨灾的时间风险过高，项目往往在巨灾发生后没有足够的时间去累积准备金就又遭受了另外一次巨灾。

　　3.承保能力有限，使得私营保险人或多或少仍暴露在巨灾风险之中。州政府保险项目因其有限的承保能力，几乎都有私营保险公司承担摊派义务的规定。

　　(二)中央政府保险项目存在的局限性

　　1.费率不充足。据最新统计，NFIP承保的保险单中约有26%享受费率贴补，贴补幅度高达69%(GAO，2005)。

　　2.参保率低。尽管费率因享受补贴而较低，但NFIP的参保率从创立起一直没有大幅提升。据最新统计，发生于2004和2005年的巨灾情况显示，NFIP的参保率不到30%。

　　3.保障范围有限。根据目前NFIP的承保规则，NFIP的承保范围存在很大的局限性，导致保障程度有限，一定程度上限制了人们购买洪水保险的意愿。承保范围局限性主要包括：只承保250 000美元以下的损失；对间接损失不保；只按实际现金价值而非重置价值承保；保险限额是基于总损失而不是每次事故损失等。

　　4.重复损失问题严重。2004年的飓风季节后，有研究表明，重复损失财产是NFIP有限资源的最大浪费者。NFIP承保的建筑中被定义为重复损失建筑的占1%，但这些重复损失建筑所导致的索赔却占NFIP总损失索赔额的25%-30%，且有一半的重复损失集中在3个州(GAO 2005)。

　　5.对参与保险人、代理人和公估人的管理不够科学，力度不大，导致出错率较高。FEMA对每个NFIP项目参与保险公司的运营检查频率大约为3年检查一次，不能令人满意。

　　6.承保能力有限。仅Katrina一场飓风所导致的洪灾损失，就给NFIP带来了150亿美元的赤字，2005年的灾害令NFIP遭遇了自创立35年以来最大的挑战。’ 7.强制保险制度因金融机构不配合而缺乏保证贯彻的手段。尽管1973年洪水灾害保护法和1994年全国洪水保险改革法规定并加强了洪水保险的强制购买要求，但是邢— MA官方基于全国抵押贷款、洪泛区和保单数量等情况估计，许多贷款机构没有履行法律规定要求借款人购买洪水保险。而且许多抵押借款人发现，即便在第一年购买了洪水保险，以后也可以轻易地撤保或让保单过期。

　　基于以上分析，笔者认为私营保险市场由于种种原因 (高费率、承保能力不足、风险分散程度不高等)而出现市场不完整现象，同时政府保险项目也呈现出低效和较高的道德风险，无论是私营保险市场还是政府，都不是解决巨灾风险管理问题的单一主体。政府和市场的密切合作才是解决问题的唯一出路，而私营保险公司在这个解决方案中是基础，是中坚力量。但是私营保险必须与政府部门和其他利害方共同协作，采取综合手段，促进减灾防灾，方能实现其中坚力量的作用。这些综合手段包括，经济鼓励、惩罚、税收优惠、大力贯彻建筑标准、推行土地使用规则等。涉及的利害关系方可能会包括中央政府和地方政府、再保险业、金融机构、房地产业、建筑业以及有关社会成员。

　　(三)对建立中国巨灾保险体系的建议

　　根据对美国巨灾政府保险项目的研究分析，建议建立一种一体化的、多层次的、由私营保险公司主办的、由政府支持的、可持续发展的中国巨灾保险体系。

　　所谓“一体化”的巨灾保险体系，是指建议在全国实施将巨灾风险列为承保责任的普通居民和企业综合财产保险单，目的是实现风险分散最大化。一体化的综合财产保险单能够将巨灾风险在不同地域上最大限度地进行分散，也可以实现风险在不同险种之间的分散。

　　所谓“多层次”的巨灾保险体系，是指建议灾后风险融资结构方面要实现多渠道和分层设置，使巨灾风险由不同层次的风险承担者逐层分摊。风险融资渠道包括保单持有人、私营保险市场、商业再保险市场、意外贷款安排、地方政府和中央政府等。其中保单持有者往往要承担第一损失，中央政府作为高层超赔再保险人承担超大巨灾造成的高额损失。

　　所谓“由私营保险公司主办、由政府支持”的巨灾保险体系，是在前述“一体化”和“多层次”的前提条件下，由私营保险公司提供包含巨灾风险的普通财产保险单，政府并不提供巨灾直接保险产品，而是以高层超赔接受人的身份对经营巨灾业务的私营保险公司提供超赔保障。政府支持而不是代替私营保险公司来经营巨灾保险。

　　所谓“可持续发展”的巨灾保险体系，是指通过私营保险公司开办的、政府支持的巨灾保险体系的运作，以巨灾保险促进防灾减灾，以防灾减灾支持巨灾保险，从而形成良性循环，持续降低巨灾损失的社会成本，实现社会可持续发展。

　　巨灾风险管理体系的建立是一个系统性的工程。这种承保风险一体化的、分层安排的巨灾保险体系的建立和实施一定会面临方方面面的问题。这些可能面临的问题也恰是本研究所未尽的领域，需要未来继续深入的研究。这些问题可能包括但不限于以下几方面：加强对自然灾害的评估和预测的研究，科学合理地厘定巨灾保险费率；有关巨灾保险的法律环境的完善；农作物保险的巨灾保险问题；如何调整巨灾保险中政府的作用与传统的政府灾后救济的关系；对低收入群体的巨灾保险政策等。