农民工劳动和社会保险权益保护

    摘要：在我国现行法律制度安排下，农民工劳动和社会保险权益在法律规定上没有任何障碍。但在现行的养老、失业、医疗保险等法规政策中，也确有一些针对农民工所作出的与城镇职工不同的规定。从维护所有劳动者平等权利的角度看，对于农民工而言，将其作为我国产业大军的一个重要组成部分，更多的不是从法律上另行或者单独赋予其权利和义务，而应当主要从加强执法的角度对其权益加以保护，将其与城镇企业职工一样应该享有的劳动和社会保险权益落实到位。当前应做的工作主要是：在促进就业方面，着眼于向农民工提供实用性的技能培训；在社会保险权益方面，着眼于实行法律的强制性与弹性(灵活性)相结合，处理好农民工参加社会保险的问题；在维持农民工权益的救济方面，着眼于健全法律援助和加强劳动保障监察。
　　关键词：农民工权益保护
　　
　　一、农民工劳动和社会保险权益的现行法律政策规定
　　
　　在我国现行的法律制度安排下，对于我国广大劳动者的劳动和社会保险权益保护，根据《劳动法》规定，凡在中华人民共和国境内的各类企业、个体经济组织(以下统称用人单位)和与之形成劳动关系的劳动者，都适用劳动法。而且，国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，也依照劳动法执行。因此，就进城务工或在乡镇企业中就业的广大农民(即称为“农民工”)而言，只要其与用人单位形成了劳动关系，那么理应与城镇企业职工一样，都享有相同的劳动和社会保险权益，在现有的法律规定上，没有任何障碍。
 
　　但同时应当看到，由于我国长期形成的城乡二元结构，农民工在城乡之间流动就业，受到一些城市管理和行政管理等因素的制约，在劳动保障领域，主要是在现行的一些社会保险法规政策中，也确有一些针对农民工所作出的与城镇职工不同的规定。例如：一是在养老保险方面，规定了参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人帐户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可以按照省级政府的规定，根据本人申请，将其个人帐户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系；重新就业的，重新参加养老保险。二是在失业保险方面，规定了城镇企业事业单位招用的农民合同制职工，本人不缴纳失业保险费。对农民工在劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。三是在医疗保险方面，一些地方如上海、深圳等地，规定对农民工等外来务工人员采取单独的医疗保险；也有一些地区没有对农民工纳入医疗保险覆盖范围作出规定。四是在生育保险方面，有的地区规定将农民工纳入了生育保险覆盖范围，有的地区则没有要求将农民工纳入生育保险。应当看到，这些法规政策规定对农民工充分享有劳动和社会保险权益有一定的影响。

　　随着我国经济社会的快速发展和户籍制度改革的推进，从长期看，“农民”将成为单纯的职业称谓而不再是社会阶层身份的称谓，“农民工”这一过渡时期的概念也将被淘汰。尽管“农民工”概念本身没有歧视性，但也正是因为有了这一称谓，一些行政的、社会的管理方式就在其上附加了一些带有歧视性的规定。因此，为了保持法制统一，维护所有劳动者的平等权利，对于农民工而言，将其作为我国产业大军的一个重要组成部分，更多的不是从法律上另行或者单独赋予其权利和义务，而应当主要从加强执法的角度对其加以保护，将其与城镇企业职工一样应该享有的劳动和社会保险权益落实到位。至于在法律上还有不十分明确的规定，可在建立和完善整个劳动保障法律体系的框架内，通过修订和补充有关涉及农民工权益保护的内容来加以解决。
　　
　　二、农民工劳动和社会保险权益的实现情况
　　
　　从我国现阶段的情况看，农民工与城镇企业职工相比，确实有其特殊性，属于一个弱势群体。
 
　　农民工的特殊性主要表现在“流动性”。一是其职业身份不停地转换，一段时间务工，一段时间又务农；二是农民工在不同的城市、行业、企业之间频繁流动从业。在我国目前2亿多农民工中，每年有一部分人在城里有了稳定的职业，逐步变成了城市人；有一部分又回到农村务农不再出来；大多数仍是亦工亦农，在城乡之间流动就业。据国家统计局调查，有55．14％的农民工设想未来在城市发展、定居。有关资料分析也表明，我国还有1．1亿至1．3亿的农村富余劳动力需要转移。如果按最近5年来全国农民工数量每年增加600．800万人计算，还需20多年的时间才能消化完。因此，大量农民工在城乡之间亦工亦农，流动就业的现象将长期存在。

　　农民工被视为一个弱势群体，其弱势主要表现在非农业技能弱及综合素质弱。从整个群体来看，由于农民工受教育程度和享有教育质量不及城镇职工，主观上因其家庭经济条件差，客观上因国家对其投入不足，造成其与城镇职工相比有先天不足。许多农民工缺乏求职能力、职业技能和应对城镇化生活和工业化竞争的能力。加之历史原因、文化教育背景、传统世俗观念的影响，使农民工的社会地位与城镇职工不平等。当农民进城就业时，其劳动和社会保险权益在实际上仍然更多地遭受侵害。
 
　　目前，在具体贯彻执行劳动保障法律法规和政策中，农民工享有权益的实现情况大致有以下几种情形：
 
　　一是在劳动就业权益方面。许多农民工与城镇职工一样享有自主择业、免费得到公共就业服务、依法获得劳动报酬、休息休假和劳动安全保护的权利。但在招用农民工较多的建筑业、服务业及一些劳动密集型加工企业中，仍有一些企业凭借在劳动力供大于求市场上所处的优势，用工不与农民工签订劳动合同(农民工的合同率为54．60％)、违规压低工资、无故拖欠或克扣工资、违规要求农民工超时加班加点等，有的地方、行业和企业侵害农民工权益的情况还较为严重。在实施劳动保障监察执法检查时，由于现行劳动保障法律法规中没有规定足以震慑、严厉惩戒违法行为的行政措施，同时也缺乏强有力的处罚规定，致使监察乏力。因此，不仅是农民工还包括其他城镇企业职工享有依法签订和履行劳动合同的权利、享有工资的权利、享受安全生产与劳动保护和休息休假的权利等，都没有得到充分有效的保护。
 
二是在享有职业技能培训的权利方面。近年来，国家已出台政策，要求各级人民政府出资有计划的组织农民参加转移就业培训，提高劳动技能，增强就业和创业能力。一些农民工免费参加了公办职业技能培训机构开办的短期培训。但是，农民工若要参加一些 专业性较强的技能培训，需要和城镇劳动者一样支付一定的培训费用，或者因参加培训可能失去工作机会和经济收入等原因；对于大多数农民工来说，一是因自身家庭困难，在进城务工前没有经济能力参加技能培训；二是农民工除了以微薄的打工收入来维持个人及家庭的生活开支外，无钱再去参加技能培训；三是让农民工失去工作机会参加技能培训，基本上是不可行的事。因此，大多数农民工在充分享有职业技能培训的权益方面还很困难。
 
　　三是在享受社会保险权益方面。由于各地政府作出了不同的规定，农民工参加社会保险目前主要有三种类型：(1)全国大多数地区是在现行城镇统一的社会保险制度框架下推进农民工参保。参保农民工和本地城镇职工基本做到同工同酬同社会保险待遇。一些地区如北京、浙江在城镇统一社会保险制度框架下，对农民工实行了“低标准进，低待遇出”的做法，其一，降低社会保险缴费基数和缴费率；其二，从工伤、医疗、养老保险等逐项推进农民工参保。(2)少数地区上海市和成都市等地实行单独的农民工综合保险，主要解决农民工的工伤、生病住院和养老补贴问题，其综合保险缴费低于城镇职工的社会保险缴费。(3)个别地区实行了农村社会养老保险制度。如苏南地区对在乡镇企业中从业的农民工，多数参加了当地的农村养老保险。但近几年，又出现转向参加城镇社会保险的趋势。

　　同时，应当看到，一些企业总是在规避法律责任，不为农民工办理参加社会保险(农民工参保率不到30％)；一些农民工因工资收入低，限于维护眼前生活，不愿扣除自己工资去缴社会保险费；也有一些地方政府，从维护本地方利益的角度出发，没有将农民工纳入任何一种模式的社会保险制度，造成相当多的农民工社会保险权益得不到实现。

　　四是在权益救济方面。从总体上看，当农民工的权益受到损害后，向地方劳动争议仲裁委员会申请劳动争议处理的权利、向劳动保障行政部门举报违法行为的权利和申请行政复议的权利、向人民法院提起诉讼的权利，都与城镇企业职工一样，基本上能够得到依法维护。但是，许多农民工因经济原因，支付不起打官司的费用，也耗费不起打官司的时间，当其权益受到损害后，被迫放弃依法救济的权利。也有一些执法机构不能依法办事，使得农民工的权益得不到有效保护。
　　
　　三、关于农民工劳动和社会保险权益保护的建议
　　
　　针对我国农民工问题的特殊属性，维护农民工的劳动保障权益，当前重点是加强执法，使法律赋予农民工的权益真正得到落实。同时，也有必要通过完善劳动保障法律法规和制定一些过渡性政策，进一步规定对农民工实行特别保护措施。
 
　　在促进就业方面，着点眼是向农民工提供实用性的职业技能培训帮助。为使农民工真正享受职业技能培训权益和落实劳动就业权，同时解决企业招工中存在的农民“技工荒”，需要政府督促企业和相关培训机构认真贯彻落实职业教育法律法规，逐一检查对农民工参加技能培训实行免费、补贴和奖励的情况，并根据市场需求，开展符合企业要求的实用技术培训，有效解决农民工技能弱及综合素质弱的问题，促进广大农民工提高就业能力和职业技能。
 
　　在社会保险权益方面，着眼点是依法将农民工纳入社会保险范围。为使农民工真正享有社会保险权益并使其即期生活得到基本保障，同时解决政府和农民工个人的后顾之忧，需要通过立法规定，实行法律的强制性与弹性(灵活性)相结合，处理好农民工参加社会保险的问题。法律的强制性体现在企业和农民工都必须参加社会保险；灵活性体现在根据全国各个地区的经济发展水平，企业和农民工可在几种社会保险缴费的办法中进行选择。一是，按照城镇企业职工的统一模式参加社会保险。二是，可根据不同保险项目，对农民工实行与城镇企业职工同一缴费率、以不同缴费基数参加社会保险。同一缴费率有利于体现公平原则；不同缴费基数有利于体现合理原则。因为农民工的工资低，个人缴费基数可按其实发工资的一个低比例来计算；同时可将企业缴费划一个比例归人农民工个人帐户中，以体现社会保险的互济属性。至于农民工流动就业中的社会保险帐户转移，是一个技术层面的问题，可以通过完善政策措施和全国信息管理网络来解决。三是，通过制定过渡性政策，解决农民工个人帐户如何与现行城镇社会保险制度和农村社会保险制度相对接。四是，加强监督检查，督促用人单位依法参加社会保险，按时缴纳社会保险费。

　　在维持农民工权益的救济方面，着眼点是健全法律援助和劳动保障监察制度。为了使农民工不因没有钱打不起官司，同时又要减少维权成本。需要通过立法在有关法律责任、行政执法、司法等方面做出具有实效的规定。一是在法律援助中，要降低申请条件，切实免费为农民工提供法律服务，并提高援助时效；二是要改善劳动争议的处理方式，一方面对农民工申请调解或仲裁实行免费，另一方面提高仲裁的司法性；三是要切实加强政府的劳动监察力量，依法加大劳动保障监察的处罚力度，扩大执法检查覆盖面，以保征其在维护农民工权益过程中执法到位；四是要减免农民工向法院起诉的费用，对侵害农民工的案件实行特别程序，从速处理，并加大强制执行力度，切实维护农民工的合法权益。