论构建地市保险市场规范秩序长效机制

    [摘要]  随着保险业务的快速发展，保险覆盖面不断扩大，市场体系日趋完善，地市保险市场已成为保险业竞争的重要领域。地市保险市场发展潜力开始集中显现，市场竞争日趋激烈，监管压力不断加大。当前，地市保险市场秩序管控机制存在的问题是传导不畅，公司内部管控不能顺利贯彻；机制不明，行业协会作用难以有效发挥；力量不足，监管机构效力无法全面到位。要构建地市保险市场秩序长效机制，必须上下联动，加大督导力度，提高地市保险机构的自我规范、自我约束能力；完善机制，强化责任落实，发挥行业平台相互监督、相互约束的作用：突出重点．加强现场检查，切实履行监管机构保障地市市场规范运行的职能。要通过纵横联动，构筑起公司、行业自律组织、监管机构互有分工、各负其责的有效管控机制和监管网络，整体提升地市保险市场防范风险和又好又快发展的能力。
    [关键词]  地市保险市场；市场秩序；管控机制；监管网络；风险防范

　　随着保险业务的快速发展，保险覆盖面不断扩大，市场体系日趋完善，地市及其以下的县、乡、村的保险市场(本文简称为地市保险市场)已成为保险业竞争的重要领域。但相对于保险监管派出机构所在地的省会城市而言，快速发展中的地市保险市场，一方面有力地支撑和拉动了整体保险业的发展，另一方面也面临着监管机构鞭长莫及，市场竞争加剧等问题，其自身的规范和健康发展显得越来越重要。如何建立地市保险市场规范运行的长效机制，是一个亟待研究的重要课题。

　　 一、地市保险市场发展中的新变化

　  (一)发展潜力开始集中显现

　　特色城镇化建设的推进，社会主义新农村建设的开展，为中小城市和广大农村地区的经济发展注入了强大的活力。经济的快速发展又带动了地市保险市场的需求，激活了地市保险市场的发展潜力。尤其是2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)的颁布，从指导思想、目标任务、政策措施和发展环境方面，明确了保险业的发展方向和方针政策，极大地推动了包括地市保险市场在内的保险业的发展。地市政府开始主动关注和支持保险业发展，开始自觉运用保险机制服务于地方经济和社会发展。以山西为例，《若干意见》颁布后，省政府随之出台了《关于加快保险业发展的实施意见》，大同、临汾、长治、晋城等市相继召开辖区保险工作会议，出台相应的政策措施，支持保险业的发展。如大同市政府制定了《关于在矿山开采业推行安全生产责任保险的实施意见》，推动责任保险的发展。临汾市政府下发了《关于推进全市农业保险工作的意见》，积极开展农业保险。与此同时，各保险公司也顺势而动，大力拓展地市保险市场。中国人寿进一步细化发展战略，通过建设保险村，培养驻村保险员，促进农村保险业务的发展。2006年底，城市业务占中国人寿山西分公司总业务量的比重达到85•47％，其中县城及农村人身保险业务保费收入已占到公司总保费收入的58．26％。中国人保积极扩大农业保险等农村业务，开展农村保险市场竞争。平安保险适时调整战略，在确保大中城市市场的基础上，加大拓展地市市场的、啦务。总体来看，山西地市保险市场业务发展较快，与上年相比，2006年增长率达到14．47％，占总保费的比重达到76•62％。可以说，地市保险市场蕴含的巨大的发展潜力，越来越成为各保险公司注目的焦点。

　　 (二)市场竞争日趋激烈

　　经过近几年的发展，大中城市的保险市场已趋于饱和。以太原市场为例，目前已有20家省级分公司在开展业务，其中产险公司达到13家，竞争相当激烈。为了加快业务发展．

　　许多公司都看到了机构铺设的增长效应，纷纷在地市设立机构，以抢占市场先机。从地市机构的数量上看，3年来，山西省地市中支公司从52家增加到95家，县级支公司和乡(镇)村营销服务部从784家增加到1 125家，有一半以上的地市中支公司超过10家，其中最多的地市已达13家，最少的也达到了5家。而且，省级分公司下设地市机构的速度加快，一些公司设立后仅用一年左右的时间就基本上将地市机构铺设完毕。从市场份额来看，近3年来，地市保险市场保费收入从2004年底的80．1亿元增加到了2006年底的108亿．元，增幅与全省总保费收入增幅基本持平，其中产险保费收入在全省的比重达到74．34％，寿险保费收入达到77．50％．中国人保、中国人寿、太平洋产险3家老公司在全省的市场份额已从2004年底的75．06％下降到了2006年底的68•44％，并呈继续下降趋势。在晋城、临汾、运城、大同等机构较多的地市，中国人保和中国人寿的市场份额已降至70％以下。机构的快速增加，无疑加剧了市场竞争的程度，地市保险市场的份额正在发生结构性变化，原先由中国人保、中国人寿等公司垄断的市场格局正在逐步打破。竞争的加剧，不仅表现在公司之间争相铺设机构，抢占市场份额上．而且同一公司内部也实行机构裂变，依靠分设支公司等加强内部竞争，扩大市场占有度。个别在地市还未设立机构的公司，甚至通过中介机构或设立远程出单点，跨区进行经营。地市保险市场的激烈竞争，一方面加速了整个市场体系的发育和成长，另一方面也存在违规经营，风险加大，市场秩序较乱，发展质量不高和可持续发展能力不强等问题，这已经成为影响和制约地市保险市场健康发展的重要因素。

　　 (三)监管压力不断加大

　　由于地市保险市场的特点，特别是广大农村保险市场发育不成熟，农民保险知识相对缺乏，他们的收入状况、面临的风险以及农村保险展业方式都不同于大中城市。相对来说，地市保险市场的生态环境更加脆弱。所以，适合于大中城市的保险产品、保险经营模式和营销方式，并不完全适合于地市保险市场。地市保险市场的迅速发展，必然要求创新和突破，而对传统保险经营模式的改造，也就会使保险监管面临新的压力和挑战。一是保险业务快速发展与监管政策、措施迅速跟进的冲突。地市保险市场的大力拓展，自然会带来许多新情况、新问题，如保险机构的设立、保险产品的开发、营销队伍的管理　进行适当的规范，成为监管机构必须面对的课题。二是适度开发与资源保护问题亟待解决。由于地市市场的特殊性和农村市场的脆弱性，公司之间非理性的竞争和展业方式已经对整个区域市场的良性发展构成威胁。因此，在地市市场监管中，既要鼓励公司积极拓展服务领域，不压制发展，又需要密切关注市场的承受能力，调　控和引导并重，保护市场尤其是农村市场资源，实现和谐发展。三是监管任务繁重与监管力量不足的矛盾日益突出。地市机构的大量铺设，保险业务向农村和农户渗透，都使监管任务大大加重。形势的发展要求机构和人员都有限的监管机构，必须提高监管资源配置效率，创新监管思路，改进监管方式，有效履行对地市市场的监管职责。

　　 二、地市保险市场秩序管控机制的现状及存在的问题

　　地市保险市场对保险业发展全局具有越来越重要的意义，在快速发展变化的过程中，必须加强规范，保证其健康发展。目前，地市市场秩序的维护主要是通过公司的自我约束、行业自律组织的监督和保险监管机构的外部监管来实施的，其存在的问题主要有：

　　(一)传导不畅，公司内部管控不能顺利贯彻

　　近年来，监管机构积极推动各公司加强内控建设，通过严格市场准人，加强督导检查等措施，新老公司思想上对内控建设有了明确的认识，抓内控促发展的意识明显提高。从山西来看，大多数省级分公司都能够树立较为先进的经营理念，注重发展质量和长远利益，对规范市场秩序和促进保险业长期健康发展都有比较正确的认识。但从地市机构来看，仍然存在不少问题，突出表现是：注重形式上整章建制，不注重制度执行；注重发展速度与规模，不注重发展质量和可持续性；重视内部考核，不重视监管政策和要求；关注别人的违规、外部环境的影响，而看不到自身的问题和忽视自我约束等，从而导致“按下葫芦浮起瓢”，使违规问题屡禁不止，市场秩序混乱。透过表象，深究地市保险市场存在问题的原因，主要是受到种种因素制约，公司内控存在“梗塞”，相关的制度管控不能有效地传导到地市市场。一是随着地市机构的快速扩张，业务迅速拓展，省级分公司的管控制度和相关措施有些不适应，和地市实际不配套，出现了新设机构内控基础不牢，制度不健全，基础建设远远跟不上发展速度的局面。二是一些公司特别是新成立的公司为了占领市场，进行外延式扩张，不仅忽对地市机构经营理念的培养和对内控制度的建设与落实，而且有意无意纵容地市机构违规经营，致使其对上级制度执行不力。三是地市新公司成立时间短，资金不足，人才缺乏，网点有限，为了在竞争中生存壮大，被迫全力抓业务，甚至打价格战，搞非理性竞争，对制度建设、员工培训等工作抓得不够。四是受省级分公司考核机制的导向影响，地市公司往往重业绩、轻服务，重规模、轻风险管控，加上缺乏有效的责任追究机制，使省级分公司对地市机构的管控相对乏力，许多制度形同虚设。

    (二)机制不明，行业协会作用难以有效发挥

　　保险行业协会作为保险行业自律性社团组织，通过发挥自律、维权、协调、交流和宣传作用，对规范公司行为，维护市场秩序能够起到积极作用，是“四位一体”监管体系中的重要一环。目前，省一级的保险行业协会都已成立，在自律和约束省级分公司经营行为方面已发挥了比较明显的作用。但就地市行业自律情况来看，存在较大差异。部分省区成立有地市保险行业协会，但成立地市行业协会并使其有效发挥作用，有一定的前提条件。一是要求保险市场机构相对较多，市场容量、保险规模较大，各保险机构有成立协会的愿望和要求。二是各机构具有保障协会正常工作的财务能力，能够承担并缴纳会费。三是能够选择到合适的秘书长人选，可以推进专业化、职业化运行。四是行业协会职责明确，任务清楚，机制完备，有相应的权威。否则，地市行业协会很容易办成“养老处”，履行不好其应有的职能。对于达不到成立协会条件的地市，有的顺其自然暂不设立，有的采取其他方式。山西是以成立行业自律小组的方式对保险机构发挥自律、约束作用。这种方式可以降低成立协会的门槛，也没有较大的费用负担，适合于不太发达的中西部地市保险市场。从运行效果看，行业自律小组可以发挥一定的作用，特别是秘书长人选得力的地市，自律小组在维护市场秩序方面工作开展顺利，成效明显，但由于职责不清，机制不健全，特别是任务不明确，独立性不够，自律小组既做“裁判员”，又当“运动员”，缺乏权威性，相当一部分地市行业自律小组的作用不明显。因此，无论地市行业协会，还是行业自律小组，要充分发挥作用，就必须从完善组织架构和机制入手，确立工作目标，明确工作职责，完善考核奖惩机制，建成真正有地位、有威望、有作为的自律性组织。

　  (三)力量不足，监管机构效力无法全面到位

　　我国现行的保险监管体系中，尚未设立地市级监管机构。对地市保险市场的监管主要由各省的保监局通过非现场监管和现场检查来实现。就非现场监管来讲，可以通过监测监管指标，来掌握保险机构业务发展状况、财务状况等经营与管理情况。但由于难以准确及时把握市场信息，使得对地市保险机构的市场行为监管不能做到全面、有效。市场信息缺乏和信息传导不畅，影响了对地市保险市场的监管。就现场检查来说，虽然效果比较明显，但面对快速发展的地市市场，监管任务繁重与监管力量不足的矛盾突出，往往只能集中精力搞阶段性的抽查。比如开展一次现场检查，基本上要动用业务处室70％以上的人员，花费近半年的时间。这样一方面牵制了监管机构大量的人力、物力，付出了较高的成本，起到了一定的规范和震慑作用。另一方面，一些地市公司抓住监管机构在地市无机构，检查概率低的局限，心存侥幸，为了短期利益不惜违规，且屡查屡犯，甚至公司之间达成默契，各自违规，进一步加大了监管的难度，使监管机构陷入疲于奔命，顾此失彼的两难境地。力量不足造成了监管实施的被动、滞后局面。

　　 三、构建地市保险市场秩序长效机制的设想

　  (一)上下联动，加大督导力度，提高地市保险机构的自我规范、自我约束能力

　　公司自我规范是市场规范的基础，保险机构之间的相互拆台，恶性竞争是造成市场秩序混乱的根本原因。所以，公司内控制度建设一直是监管机构的重点工作之一。但就目前的监管格局来说，监管机构抓内控建设的着力点主要是省级分公司，虽然也强调制度的执行，但一般不针对地市机构，地市机构主要由省级分公司管控，实行自上而下的内控制度建设。一模式的不足是，监管机构对基层公司的制度建设和执行情况不能很好掌握，无法有效了解公司的内控传导情况，难以准确评价各公司的管控能力，影响了内控制度的效力。针对这一情况，可以改变方式，加大对地市机构的巡查和督导，自下而上强化公司的管控。一是通过对地市机构进行督导，重点检查省级分公司对地市机构的内控建设是否有安排、有检查，检查是否有结果，地市机构的高管人员对上级公司的要求和部署是否进行了认真执行和落实，从而摸清情况，分清责任，给上下级公司以一定的压力。二是针对督导中发现的问题，分门别类进行整理和分析，及时将有关结果反馈至省级分公司，促使省级分公司有的放矢进行整改，进一步加强内控制度建设，并指导地市机构改善管控措施。通过建立起这种动态的循环机制，可以有效打通“梗阻”，使内控制度能发挥出应有的作用。三是严格执行责任追究制。对相关问题，不仅要追究地市机构当事人的责任，而且上查一级，追究省级分公司分管领导的责任。通过责任落实和责任追究，提高制度的严肃性和执行力，切实使省级分公司对地市机构的经营行为负责，并促使地市机构理性竞争，规范经营。四是在掌握地市市场真实情况，准确判断各个公司的管控能力和管控状况的基础上，监管机构对省级分公司的内控制度建设进行评价，依据评价结果扶优限劣，实施分类监管。对评价结果较好的机构，给予积极的政策支持；对评价一般的注重指导，适度进行检查；对评价较差的加大检查频度和力度；对问题严重的重点监管地区和机构则实施严格管控，连续跟踪检查。就是要通过督导检查，迫使两级公司加强自我规范，自我约束，以实际行动维护好地市保险市场秩序。

　　(二)完善机制，强化责任落实，发挥行业相互监督、相互约束作用

　　对于地市行业自律组织的建设，一是以专业化、职业化为改革方向，坚持市场化、规范化的原则，加大行业自律组织的建设力度，努力建成组织体系完整、职能定位清晰、规章制度健全、作用发挥充分，能够担当市场监管任务的自律性机构。特别是秘书长人选，要具备较高的政治素质和较强的组织协调能力，能够将自律组织的工作作为长期的职业选择，懂保险、有热情、有责任心，公平公正，有敢于维护市场秩序的决心和能力。二是协助理事会提出工作目标和任务，尤其是要结合维护地市保险市场发展的重大问题，从规范市场秩序，保护行业利益和会员利益的高度，组织实施好自律组织的年度工作计划。三是督促行业自律组织完善机制，建立公开有效的工作流程和会议制度，定期开展检查，监督会员依法合规经营，约束不正当竞争行为，真正担负起日常的、大量的维护市场秩序的任务。行业自律组织要根据检查情况，每半年或一年选出一家违规最严重的公司，向监管机构报告，将其作为监管重点。四是监管机构要加强对行业自律组织工作的支持，成为这个平台充分发挥作用的坚强后盾。公司作为会员，对整个区域市场经营管理中存在的问题应主动向协会或自律小组反映，请求其进行处理。行业协会或自律小组要定期开展检查，对公司反映或检查中发现的问题要及时进行处理。如果不按制度召开会议，开展工作，进行检查，对有关问题不作处理，各公司有权向监管机构举报，由监管机构对行业协会或自律小组进行处理。同样，如果公司不配合行业协会或自律小组的工作，则由监管机构对公司进行约束和处理。这种监督与制约机制进一步明确了公司、行业组织和监管机构在维护地市保险市场秩序中的职责分工，能够发挥出1+1>2的作用。

　　(三)突出重点，加强现场检查，切实履行监管机构保障地市市场规范运行的职能

　　在做到公司内控约束有力，行业自律组织作用有效发挥的基础上，监管机构的主要任务是，集中有限力量，重点解决危害地市保险业健康发展的重大问题，通过严肃查处有关公司和责任人，树立监管威信，维护依法合规经营的市场环境。一是要加大政策宣导力度，使地市保险机构尤其是高管人员对监管机构的监管政策和处罚措施能够有清晰明确的认识。

　　现在很多地市机构违规行为的发生，在很大程度上与高管人员对监管机构的政策了解较少，认识模糊有关。通过采取多种渠道、多种方式进行政策宣传，能够提高地市机构特别是高管人员的思想认识，减少因对监管政策认识不深而导致的违规行为，增强规范经营的自觉性。二是抓住重点地区、重点公司、重点业务，实施现场检查，震慑违规行为。要合理把握检查的尺度，对屡查屡犯的违规问题予以重点打击，确保对所有公司起到警示作用。对于公司管控差、违规问题多的机构，实行班子成员定期向监管机构汇报制度，同时跟踪检查整改情况。通过现场检查，消除地市机构包括高管人员存有的侥幸心理，迫使其树立依法合规经营的思想。三是加大查处力度，通过采取严厉的惩处措施，提升违规机构和人员的违规成本，使保险机构和高管人员知道，地市市场也有一条监管“高压线”，碰线必遭查处，从而在思想上做到不想违规、不愿违规、不敢违规。

　　总之，通过三方合力，纵横联动，构筑起公司、行业自律组织、监管机构互有分工、各负其责的有效的管控机制和监管网络，使地市保险机构包括基层公司和营业网点时刻能感受到监管的压力，进而促使所有保险机构乃至营销员都能自觉依法合规经营，这样就逐步形成了规范地市保险市场秩序的长效机制，就能整体提升地市保险市场防范风险和又好又快发展的能力。