关于建立我国存款保险体系的若干思考

    摘要：世界各国的实践表明，存款保险制度是一种喜忧参半的制度安排。一方面有助于保持公众对金融体系的信心、保护存款人利益以及维护金融体系稳定；另一方面，也造成了不容忽视的逆向选择和道德风险问题。设计合理的、激励约束对称的制度体系是最大限度减少其负面影响的关键，是存款保险制度研究的重点。鉴于我国的具体情况，存款保险制度的职能定位以及如何维护存款保险基金的稳定性和可维持性是    我国存款保险制度设计中需要特别重视的环节。

　　关键词：存款保险体系；存款保险基金；市场退出
　　
　　目前，我国正在积极准备建立适合本国国情的存款保险体系。央行行长周小川在十七大记者发布会上表示，我国的存款保险制度建设存款保险制度已列入议事日程。3月5日，温家宝总理在十一届全国人大一次会议上所作的政府工作报告中指出，要加快金融体制改革，加强金融监管，建立存款保险制度。从处置问题金融机构的实践来看，目前，我国虽没有建立明确的存款保险制度，但存在着隐性全额存款保险。随着银行业的对外开放以及竞争的加剧，建立显性存款保险制度成为我国的必然选择。存款保险制度是一种喜忧参半的制度安排，从国际上来看，各国建立存款保险制度的效果，在整体上的表现是实施成本大于收益，这里的一个主要原因是许多国家在存款保险制度关键环节的设计上存在严重的缺陷。要最大限度的收获其积极作用，需要设计有效的、适合中国国情的制度安排。存款保险机构的职能定位以及如何维护存款保险基金的稳定性和可维持性是我国存款保险体系设计中的重要环节，笔者在参考已有的研究材料的基础上就这两个方面谈一下自己的认识。
　　
　　一、存款保险机构的职能定位
　　
　　职能的定位是必须首先要明确的一个问题。国际经验表明，职能的清晰定位是存款保险制度发挥有效性的凭借和保证。具体来讲，其职能不能仅限于为失败银行买单，更重要的是要突出其跟踪监督管理以及最后的接管清算职能，这样存款保险制度发挥其维护金融体系稳定的功能才有可能真正得到落实。作为有问题金融机构的买单人，从维护存款保险基金安全性的角度来讲，存款保险机构有动力监督银行的经营状况，从而在发现问题时采取必要的措施，积极地干预金融机构的经营，促使其加强风险管理和控制，防止问题向扩大化方向发展。从另一个角度来讲，存款保险机构作为外部化的处置者，在处置问题金融资产方面相对于金融监管者作为处置主体具有明显的优势。关于这一点，美国的制度安排和实践经验具有很强的借鉴意义。
 
　　1935年，美国联邦存款保险公司（FDIC）通过《格拉斯—斯蒂格尔法》成立，该法和随后的立法赋予了FDIC极大的独立监管权和决策权。FDIC作为独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计，其成立后70多年的运作取得了有目共睹的成绩，基本上实现了维持金融体系稳定、保持公众对金融体系信心的目的，避免了金融体系动荡对经济所造成的冲击。FDIC成功运作的经验表明独立的监管权和清算接管安排是存款保险制度发挥积极作用的保障。在监管职能方面，FDIC对金融机构进行定期审查，对未达到安全稳健标准的问题金融机构，依据宽容政策指导和帮助问题金融机构采取相应的措施加强风险控制和管理，以改善其经营状况。出于监管的要求，FDIC有权力撤销存款保险机构的被保险人资格。同时，还采用了多个能反映银行经营风险的财务指标对银行进行非现场监管，这种非现场监管减少了对银行的直接干预，从而有助于提高其监管效率。在清算接管职能方面，基于成本最小原则和风险最小化原则的有机结合，FDIC在实践中不断发展和完善出多样化的处置手段，如安排另一家金融机构收购和接管问题金融机构、过渡银行以及收入维持协议等。20世纪80年代以来，为减轻自身所承受的压力，提高运作效率，FDIC逐步探索利用外部市场来处理问题资产的手段，主要的手段包括公开拍卖与暗盘竞标、资产管理合同、资产证券化以及股本合资。通过这些多样化的处置手段，FDIC在处置问题金融资产方面取得了较高的运作效率，为其他国家提供了可以借鉴的经验。
 
　　美国的实践表明，存款保险机构的银行监管职能主要表现在对存款保险基金的关注上，同其他金融监管机构的职能并不冲突。具体到我国，在设计存款保险职能时，应该处理好存款保险机构和银监会的职能划分，避免监管职能重复，使得存款保险机构的监管成为我国目前金融监管不足之处的必要补充。鉴于存款保险机构可以通过独特的监管方式在某种程度上及时有效地监控到金融机构风险状况的变动，在体系设计上应该能使这一优势得到充分的发挥。在机构设置上，不论是附属于国务院还是银监会，为保证其业务的开展与货币政策和金融监管的协调性和一致性，应当建立央行、银监会共同参与决策的机制。在清算接管职能方面，存款保险机构的运作有利于推动我国金融体制的市场化改革，完善我国金融机构退出制度安排，实现问题金融资产处和机构处置主体的外部化。长期以来，我国主要是通过政府的全权干预处理来解决问题金融机构的退出问题，从实际效果来看，这种政府主导的做法不仅使政府付出了巨大的处置成本，而且不利于完善问题金融机构的市场化退出机制。从处置问题金融机构的资金来源来看，大部分来自于中央银行的纯信用再贷款，财政处置成本的货币化不利于央行超脱于外独立地执行货币政策，对货币政策目标会产生一定的影响。而且随着经济的进一步发展，对央行货币政策的独立性要求在提高，这种做法的弊端也表现得越来越明显。同时，这种处置方式在某种程度上纵容了金融机构的道德风险。存款保险机构的介入弥补了处置主体和手段的欠缺，通过外部化的处置主体对不良债权的集中管理，提高了处置的效率，同时，也有利于推动处置方式的有益探索，将金融机构的退出引向市场化的运作渠道。

    二、如何维持保险基金的稳定运作
　　
　　存款保险基金来源于初始资本金和后续积累的保费收入等资金来源，是存款保险机构赖以发挥作用的物质基础。一般而言，存款保险机构筹集和管理保险基金应该自求平衡。从各国的实际操作来看，存款保险机构的初始资本金大都依靠财政的投入，并利用定期收取的保费加以补充。当保险基金达到一定的规模时，允许政府和银行收回其出资，考虑到银行承受的成本压力，保费率一般都确定在比较低的水平上，因此，单纯依靠保费的积累是一个相当缓慢的过程。可以肯定的是，相对而言保险基金的规模一定是有限的。如果某个时期有大批的金融机构出现问题，肯定会出现偿付能力不足的问题。虽然许多国家都允许保险基金在因突发情形出现偿付能力不足的时候，可以通过外部融资手段来充实基金，如征收额外保费、通过合理条件向央行、财政部借款或在资本市场上筹资等。但存款保险机构应该是一个独立的法人主体，来源于外部的资金是存在使用条件和期限的，出于维护保险基金安全和稳定的角度考虑，如何保持自身的稳定性和可维持性应该是其极为关注的问题。维持保险基金的稳定关系到存款保险制度有效性的发挥，因此，必须采取一定的手段。目前，世界各国大都通过立法形式对运营、管理和安全问题做出明确的规定。
 
　　我国在设计存款保险体系时，应当重视这一环节，可以适当地借鉴国外的一些规定和做法。美国的代位受偿优先权就是可供参考的一个例子。所谓代位求偿权是指发生存款保险制度约定的情形时，存款保险机构在按照约定对存款人进行了赔付之后，取得优先于一般债权人的受偿权利。代位求偿权是美国上个世纪80年代美国银行业危机的产物，其立法的本意主要在于重新确定债权的清偿顺序，减少FDIC的处置成本，从其实际的运作来看，这一制度在较少基金支出，维护基金稳定和安全方面发挥了明显的积极作用，有利于存款保险制度职能的发挥。需要明确的是，存款保险机构不仅是买单人，同时也是债权人。从维护保险基金稳定性和可维持性的角度来讲，在救助有问题金融机构时，应该强调强调损失分担原则，即应该由问题金融机构的股东、债权人和国家财政共同承担有问题金融机构所造成的损失。1998年以来，我国陆续关闭了一些存在问题的金融机构，采取的手段大都是政府全权干预处理，财政买单，央行垫付资金，这种处置手段使金融机构过多地依赖救助，财政和央行承担了巨大的成本，没有较好地体现损失分担原则，原有经营者和股东没有承担相应的责任，这在一定程度助长了金融机构的道德风险行为。存款保险机构作为新的问题金融机构的清算接管者，从维护保险基金安全和利益的角度来讲，应该强调对金融机构经营者的监管约束以及对原有经营者和股东的事后惩戒，应该是积极的、有效率的不良债权处置者，这也正是其在处置不良资产方面相对于政府和货币当局的优势所在。
　　
　　三、结语
　　
　　随着金融业的对外开放以及竞争的加剧，我国的金融机构将面临一个机遇和风险并存的复杂经营环境，建立适合我国国情的存款保险体系，并最大限度地减少这一制度的负面影响已经成为共识。如上所述，存款保险制度兼具正负两面效应，制度设计上的缺陷会带来严重的负面影响，甚至会远远超过从这一制度中所能收获的正面影响，因此，存款保险体系的设计和操作是一个需要全盘考虑的系统工程。除了本文所述两个环节的问题以外，在设计有效的存款保险体系时，还面临着保险费率的确定、参保范围、参保标的、参保方式和限额、配套法律体系建设等一系列问题，它们对于构建有效的存款保险体系同样是不可或缺的。同时，我们必须清醒地认识到，存款保险制度本身并不能规范银行的经营，也不能保证一个稳健的金融体系，其有效性的发挥需要其他监管部门和手段的配合，它们共同组成了一国的金融安全网。目前，我国居民的风险意识尚且不足，金融机构经营者的风险意识和管理风险的水平同国际水平相比也尚有明显的差距，如何适应这个国情，在存款保险体系的具体设计上充分考虑其现实影响以及在促进金融机构稳健经营、提升其运营效率和竞争能力方面的作用，这比简单地强调夸大这一制度的积极作用具有更大的意义。毕竟，现实永远比理论知道的更多。