保险业科学监管的实践探索

任建国（中国保险监督管理委员会山东监管局，山东 济南 250011）

    ［摘要］科学监管，是保险监管工作贯彻落实科学发展观的基本要求，在监管实践中，要切实做到坚持保护被保险人利益与维护行业利益相结合，更加注重保护被保险人利益；坚持治标与治本相结合，更加注重本源治理；坚持规范保险市场与治理中介市场相结合，更加注重治理中介市场；坚持政府监管与社会监督相结合，更加注重发挥社会监督的作用；坚持监管与服务相结合，更加注重寓监管于服务之中。
    ［关键词］保险业；科学监管；实践
    ［中图分类号］F840.32［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）10-0016-03

    2008年7月全国保险监管工作会议提出，要以科学发展观为指导，树立科学的监管理念，提高科学监管水平。科学监管，是保险监管工作贯彻落实科学发展观的基本要求，是优化监管资源配置，提升监管效能的必然选择，对于促进保险业又好又快发展具有十分重要的意义。实现科学监管，应当以科学发展观为统领，把保护保险消费者利益作为监管的根本目的，运用统筹兼顾的工作方法，努力实现促进行业全面协调可持续发展的根本目标。在监管实践中，要立足保险业处于发展初级阶段的实际，认真分析研究市场的区域特征，进一步明确监管目标，找准监管定位，完善监管手段，改进监管方式，合理配置监管资源，提高监管的系统性、针对性和有效性。
    一、坚持保护被保险人利益与维护行业利益相结合，更加注重保护被保险人利益
　　实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是党和国家一切工作的出发点和落脚点，而维护被保险人利益就是保险业实现和维护广大人民利益的根本所在。保险人利益与被保险人利益是相辅相成的。只有在被保险人利益得到保障的前提下，保险人的经济利益才能持久实现，保险业才能持续健康发展。同时，保险人利益的实现和不断积累，才能保障充足的偿付能力，保险机构才有能力不断改进保险服务，进一步保障被保险人利益。因此，保险监管机构应当把保护被保险人利益与维护行业利益有机结合起来。
首先，要不断加强市场行为监管和诚信建设，遏制侵害被保险人利益和行业利益的违法违规行为。要从侵害被保险人利益的销售误导和理赔服务质量差等问题入手，规范保险产品信息披露，全面实施营销员持证上岗、挂牌展业和投保提示制度，依法严肃查处欺诈误导、惜赔拖赔等行为。监管工作要通过行业服务标准化建设，来促进保险服务质量和水平的提升。同时，要完善诚信激励约束机制，通过开展保险服务诚信测评，向社会发布各保险经营机构的信用状况，来解决失信成本行业均摊化的问题，以增强对部分信用不佳机构的约束，进而达到维护行业利益和消费者利益的目的。其次，加强行业协会建设，切实发挥行业协会自律、维权、宣传、协调、交流的功能作用。要完善以行业协会为载体、以自律公约为依据、以依法监管为后盾的行业自律机制，发挥好自律在遏制非理性竞争、提高服务质量方面的作用。同时要积极探索监管与自律的有效结合方式，增强自律效果。第三，进一步完善信访工作机制。要加强信访案件的分类处理，充分发挥保险企业在信访工作中的主体作用，提高信访工作效率。建立保险纠纷调解机制能够较好地解决部分合同纠纷矛盾，
［作者简介］任建国，现任中国保险监督管理委员会山东监管局局长。
既降低了保险机构的诉讼成本，又能以较高的效率保护被保险人的合法利益。因此要继续完善纠纷调解机制，发挥好其在保护被保险人利益与维护行业利益中的作用。
二、坚持治标与治本相结合，更加注重本源治理
　　查处违法违规行为，维护保险市场秩序，防范和化解风险，是法律法规赋予保险监管部门的重要职责。就问题解决问题，达到“治标”的效果，是履行监管职责、依法行政的基本要求，但是仅仅满足于“治标”是不够的。只有立足于“治本”，才能提高监管效能，以有限的资源应对日益复杂的监管形势。当前很多影响保险市场的问题并不是孤立的，有的互相联系，有的互为因果。如果只着眼于查处违法违规行为本身，只满足于解决表面问题，就会陷入“头痛医头，脚痛医脚”的困境，就难以破解屡查屡犯、屡禁不止的难题，就不能实现保险市场的长治久安。因此，监管工作要立足治标与治本相结合，既要依法打击各种违法违规行为，又要深入剖析问题产生的原因，加强治本之策的研究探索，在监管资源有限的背景下，要更加注重治本工作。
　　首先，进一步完善监管法规和制度，从体制和机制上解决当前保险市场上的一些深层次问题。近年来监管制度建设不断加强，但与发达国家相比，初级阶段的中国保险业，法规不完善、制度不健全的问题还比较突出。特别是保险市场不断出现一些新情况、新问题，需要有针对性地加强法规建设。在制度建设方面，既要注重制度创新，如积极推动建立政策性和强制性保险制度安排，建立健全各类业务规则制度等。也需要建立制度评估机制，及时修订完善已有的政策法规。如市场准入和退出、兼业代理机构管理、保险产品管理、高管人员管理等，需要根据形势的变化作出必要的调整。其次，以高管人员教育为切入点，提升从业人员素质。当前，一些保险机构高级管理人员的素质与能力并未随着行业的快速发展而同步提升，特别是分支机构的高管人员扩张冲动明显，短期行为比较突出。因此，需要加强高管人员教育，引导他们牢固树立科学发展观，不断增强依法经营意识。第三，不断创新监管方式，增强监管的系统性与有效性。加强对分类监管方式和方法的探索，在提高监管的针对性和有效性方面初见成效。分类监管的关键是增强分类评价指标的客观性，减少人为主观因素，保障分类的科学公正；核心是通过分类筛选出监管的重点领域、重点公司、重点地区、重点问题，然后实施重点监管；重点是对交强险、车险、招投标业务、产寿险交叉经营等易发问题领域，严重扰乱市场秩序的公司，违法违规行为多发地区，以及通过各种手段搞恶性竞争问题开展综合整治。
三、坚持规范保险市场与治理中介市场相结合，更加注重治理中介市场
　　保险中介已经成为保险销售的主要渠道，许多保险市场问题与中介市场密切相关，相互交织。当前保险市场的突出问题，主要表现为财险领域的无序价格竞争和寿险领域的销售误导。这两个突出问题都与保险中介密不可分。从财险市场看，财险公司的两个主要业务渠道——兼业代理机构和个人代理人掌握客户资源，兼业代理机构的多家代理模式、个人代理人的松散管理方式，使保险中介炒卖业务的现象较为突出。而保险公司为争揽业务，主要依靠手续费竞争，通过各种违规手段套取资金用于支付高额手续费或向无代理资格的单位和个人支付手续费。从寿险市场看，寿险公司的两个主要业务渠道是银行代理和个人代理，保险机构对代理人以业绩为导向的激励机制、松散的合作关系和粗放的管理模式，致使寿险销售中的违规宣传、销售误导问题仍然较为普遍。除此之外，中介市场本身存在的一些诸如涉嫌非法传销，以保险产品为载体进行非法集资等问题，已不仅是违规经营的性质，而是已经涉嫌违法犯罪。因此，维护市场秩序，防范市场风险，必须统筹解决保险市场和中介市场的问题，更加注重治理中介市场。
　　首先，要更加关注和防范保险中介市场风险。中介市场主要存在两大潜在风险：一是保险中介的操作风险，特别是内控不严的风险；二是非法经营风险。这两方面风险都可能对保险市场运行、行业信誉等产生较大的负面影响。因此要加强中介市场风险的排查，提早介入，抓早抓小，把风险隐患消灭在萌芽之中。第二，完善中介市场运行机制。按照规范、可控、有效监管的原则完善兼业代理制度，出台新的兼业代理管理办法，改革目前的多家代理制，探索实行一加一的专属代理模式，从制度上保障保险公司加强对兼业代理机构管理的可能性，并对兼业代理机构按照行业性质、代理保险业务类别实施分类监管，建立兼业代理机构直接向监管部门申报许可证制度和保证金制度。同时，完善个人代理人制度，强化保险机构的管理责任，特别要规范财险公司个人代理制，强制实施专属代理。第三，加强产、寿、中介市场的联动监管，形成监管合力。完善信息系统和风险预警系统，加强产、寿险市场和中介市场的监管信息沟通和共享，积极开展联合检查。着力加大中介监管力度，加大为违法违规中介行为的处罚力度，以中介市场的规范来促进和保障保险市场秩序的持续好转。第四，积极培育专业中介机构。要鼓励和推动保险公司与专业中介开展深层次，借助保险机构的力量，培育大量具有较强实力的专业中介机构，来提高保险中介素质，推动中介市场规范运行。
四、坚持政府监管与社会监督相结合，更加注重发挥社会监督的作用
　　保险监管工作要敢于和善于借助社会监督的力量，在发挥监管机构主导作用的基础上，调动保险公司、行业协会和社会公众的积极性，进一步完善政府监管、企业内控、行业自律和社会监督“四位一体”的风险防范体系。在“四位一体”的风险防范体系中，政府监管和社会监督都是外部监控。其中，社会监督是政府监管的重要补充，是提高监管有效性的重要力量，也是约束和促进保险行业合规运营的重要途径。将政府监管与社会监督结合起来，才能更加有效的实现监管目标。善于发挥社会监督的作用，全社会才能更了解、更关心保险业发展，监管机关才能更好地聚民意、集民智、凝民心，提高工作水平和效率，减少和防止工作失误。
　　首先，要加强宣传教育，培育成熟的保险消费者，增强消费者的自我保护能力。要全方位、多角度开展保险宣传，不断提高消费者的风险意识和保险意识。探索利用网络平台，向社会公众提供保险产品条款、产品说明书、保险单证样本、防伪说明等查询服务，提高消费者的辨别能力和自我保护意识。第二，充分发挥舆论监督的作用。要正确认识和对待媒体监督，努力营造尊重和自觉接受舆论监督的氛围，善于通过社会监督来“照镜子”，来反观自身的不足，不断改进工作。同时，要加强沟通协调，正确引导和运用好舆论监督。第三，积极探索完善信息披露制度。通过新闻媒体和网络媒介，披露行业信息，公开监管政策，自觉接受社会监督。加大行政处罚信息的公开披露力度，善于借助媒体的力量来放大监管效应，实现事半功倍的目的。
五、坚持监管与服务相结合，更加注重寓监管于服务之中
　　党的十七大提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。2008年2月份，胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调，要扎扎实实推进服务型政府建设，全面提高为人民服务的能力和水平。全国保险监管工作会议提出要树立“寓监管于服务之中”的监管理念。把监管和服务结合起来，寓监管于服务之中，坚定不移地为被保险人服务、为保险机构服务，既是推进行政体制改革，建设新型行政机关的要求，也是保险监管工作坚持以人为本，落实“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”理念的体现。
　　更加注重寓监管于服务之中，首要的是要营造良好的发展环境。这是监管机构为保险机构和被保险人提供的最重要的服务，也是职责所在。一方面，通过严格公正执法，依法严肃查处违法违规行为，维护公平竞争的保险市场秩序，营造良好的市场经营环境。另一方面，加强与有关部门的沟通，协调解决制约保险业发展的财税政策、制度安排等方面的障碍，为保险业发展营造良好的外部发展环境。其次，积极提供行业性的公共服务。要发挥引领行业的作用，积极推动建立各领域的行业标准，促进行业数据积累与共享，指导行业协会和学会履行好社团组织的职责，并在政策允许的范围内为被保险人和保险机构提供一些力所能及的直接服务项目。第三，推进服务型监管机关建设。要按照便民、惠民的原则，简化工作流程，公布工作程序与标准，自觉接受行业和社会公众的监督。监管工作人员要牢固树立为被保险人和保险机构服务的观念，增强服务意识和公仆意识，展现良好的服务态度，将监管机构建设成为让人民满意的服务型政府部门。

Abstract：Scientific regulation is the fundamental requirement of the insurance regulatory work in implementing the concept of scientific development.  In regulation practices, we should protect both the interests of the insured and the interests of the insurance industry with the former having a higher priority; we should both cure the symptoms and the causes with the later having a higher priority; we should both regularize the insurance market and the intermediary market with more emphasis on the latter; we should combine governmental regulation and social regulation, especially the role of social oversight; we should combine regulation and services and integrate regulatory activities into services.
Key words：the insurance industry; scientific regulation; practices

［编辑：王一心］