山东省政策性农业保险调研报告

李海军（山东农业大学经济管理学院，山东  泰安 271018）

    ［摘要］本文介绍了山东省农业保险的发展历程、主要做法和存在的问题，并提出了推动山东政策性农业保险发展的政策建议：扩大试点范围，引入竞争机制，调整费率水平和保险责任范围；完善巨灾风险保障机制，分散农业巨灾风险；与强农惠农政策相结合，提高农业保险参保率；加快农业保险立法，制定税收优惠政策；创新经营方式，建立“以险养险”和农民互保机制；简化保险条款，提高农民投保积极性，发挥基层农技人员的技术优势，做好理赔定损和防灾预防等工作；加大对农业主产区的支持力度；探索农险保费收入资金运用的有效途径。
    ［关键词］政策性农业保险；做法；问题；建议
    ［中图分类号］F840.32［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）10-0079-06

    山东是农业大省，也是自然灾害频发、多发省份，干旱、洪涝、风雹、低温冻害、病虫害、动物疫病等灾害经常给农民造成巨大的经济损失。为稳定农业生产，分散和降低农业生产的自然风险，山东省进行了政策性农业保险试点，创新了财政支农方式和机制，提高了财政支农效率。
    一、山东省农业保险发展历程
    建国之初，山东省就开始探索农业保险，但由于种种原因，于1958年10月停办，1982年由原中国人民保险公司复办。之后，山东省农业保险大体经历了三个发展阶段：
    （一）快速增长阶段（1982年~1994年）
    在此期间，农业保险由人保公司代表政府垄断经营，亏损在体制内消化，农业保险得到快速发展。山东省农险保费收入由1983年的1万元增加到1994年的4 617万元（见图1），农险险种达到近50个。在高峰期，全省6 000万亩小麦承保率达到70%以上，德州、滨州等地的棉花承保率高达80%以上。另外，省政府于1994年出台《农村保险互助会管理办法》，采取政府推动、农民互助、保险服务的互助会形式，在23个试点县经营农险业务，有力地促进了农业保险发展。
（二）逐渐萎缩阶段（1995年~2005年）
自1995年起，农业保险改由保险公司按商业化模式经营。之后，全省农险规模即不断萎缩，业务量急剧下滑。开办的险种减少至7个，保费收入下滑至2005年的630万元，仅占当年财产险保费收入的0.08%。全省16家人保市级公司虽有13家开办农险业务，但年保费收入过10万元的仅有7家。据测算，人保财险山东省分公司24年间农险业务年均赔付率高达88.59%，其中8年赔付率超过100%（见图2）。
（三）政策性农业保险起步阶段（2006年至今）
2006年，省政府正式启动政策性农业保险试点，下发了《关于开展政策性农业保险试点工作的通知》，确定在临清、寿光、章丘三市开展小麦、玉米、蔬菜大棚和奶牛4个险种的政策性农业保险试点。2007年，省政府又下发《关于进一步扩大全省政策性农业保险试点工作的意见》，扩大试点范围，试点县增至25个（含青

［作者简介］李海军，山东农业大学经济管理学院2006级博士研究生。岛市5个），试点险种增至小麦、玉米、瓜菜、棉花、苹果、肉牛羊、奶牛、生猪8个，小麦为必选险种。同年，按照国务院要求，山东省又在全省范围内开展了政策性能繁母猪保险。2008年，国家将山东纳入中央财政种植业保险补贴范围，省政府办公厅下发了《关于进一步做好全省政策性农业保险试点工作的通知》，进一步扩大了试点区域，新增35个试点县（含青岛市），试点品种为小麦、玉米、棉花等，鼓励有条件的地方，根据实际情况自行开展高附加值经济作物等其他险种的试点工作。同时，前期试点安排的其他险种继续按原计划做好承保工作。
图1人保财险山东省分公司1982年~2005年农业保险保费收入情况（单位：万元）图2人保财险山东省分公司1983年~2006年农业保险赔付率情况
二、山东省开展政策性农业保险试点的主要做法
（一）设计制度框架
2006年，山东省的政策性农业保险按照“政府推动、市场运作、财政补贴、农民自愿”的原则开展试点，由商业性保险公司承办试点业务，财政给予农民保费补贴，其中小麦、玉米险种保费补贴比例为50%，奶牛、蔬菜大棚险种保费补贴比例为40%。保费补贴资金由省、市、县三级财政按3∶3∶4的比例分担。考虑到试点初期各方对巨灾风险的承受能力，灾害赔偿实行全省统筹、最高赔付总额“三倍封顶”的办法，即最高赔付总额以当年全省保费收入的三倍为最高限。承保公司只负担一倍以内的赔付，其余由各级财政承担。同时，为防范巨灾风险，省、市、县三级分别设立农业巨灾风险准备金，通过财政拨款和农业保险经营的盈余滚动积累筹措资金。财政拨款部分由各级财政纳入同级预算，每年按各级预计承担风险责任的20%~50%安排。保费盈余部分在冲减承保公司相应管理费用后，全部转入设在财政部门的农业巨灾风险准备金账户。试点业务指定由人保财险山东分公司承办，保险条款由其负责牵头制定。
2007年，随着政策性农业保险试点工作的全面推开，财政支持政策也进行了相应调整和完善。一是种植业保费补贴均为50%。二是省、市、县各级财政保费补贴分担比例，按照区别对待、分类指导的原则，确定30个经济强县为2∶3∶5，30个欠发达县为5∶3∶2，其他县为3∶3∶4。三是巨灾风险赔付政策调整为“全省统筹、全额赔付”，即3倍以内赔付额全部由承保公司承担，3倍以外超赔部分由各级政府筹集巨灾风险准备金进行补偿；承保公司可通过购买再保险来转移和分散巨灾风险；保费盈余留在承保公司，建立巨灾风险准备金，逐年积累，以丰补歉。四是省财政按承保公司当年政策性农业保险保费收入的一定比例，给予其经营费用补贴。五是试点业务由人保财产保险山东省分公司、中华联合财产保险山东省分公司承办。此外，对于政策性能繁母猪保险，实行应保尽保、据实补贴。按照保监会统一发布的保险条款，确定每头能繁母猪保费为60元，保险金额为1 000元，财政对养殖户（场）缴纳保费给予80%的补贴，即每头补贴48元。省财政对东、中、西部各市承担的保费补贴分别给予20%、40%和60%的补助。保险业务由人保财产保险山东省分公司、中华联合财产保险山东省分公司、安华农业保险山东省分公司承办。
2008年，根据《财政部关于2008年度中央财政农业保险保费补贴工作有关事项的通知》，结合山东省实际，对相关扶持政策进行了调整。一是将试点原则调整为“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”。二是提高政府保费补贴比例。对小麦、玉米、棉花保险的保费，按照80%的比例给予补贴。补贴资金由中央、省、设区市、试点县（市、区）按比例分担。对列入30个经济强县的试点地区，中央、省级财政承担50%，市级以下财政承担30%；对列入30个欠发达县的地区，中央、省财政承担70%，市级以下承担10%；其他地区，中央、省级财政承担60%，市级以下承担20%。市级以下财政分担比例由设区市自主确定。三是对承保公司给予经营管理费补贴。省财政对承保公司开展种植业保险保费补贴业务的经营费用按当年保费收入的18%以内实行总额控制管理。四是建立省、市、县三级农业巨灾风险准备金。巨灾风险准备金主要对大灾之年超出保险公司赔付责任之外的超赔部分给予适当补贴，由各级财政按照当年农业保险保费收入的一定比例列入预算。正常年景下，承保公司按照保险合同履行赔付责任；当试点县出现农业巨灾损失时，报经省政府同意，最高赔付总额按承保公司当年全省农业保险保费收入的3倍封顶。同时，要求各承保种植业险种的保险公司按补贴险种当年保费收入25%的比例计提巨灾风险准备金，存入省财政指定专户，逐年滚存，专项用于巨灾赔付，并积极利用再保险等市场化机制分散经营风险，提高抗风险能力。五是增加承保公司。新增太平洋财产保险山东省分公司作为承保公司，承保公司达到4家。
（二）加强组织领导
山东省政府成立由省金融办牵头，省财政厅、省保监局、省农业厅、省畜牧办等部门参加的政策性农业保险试点工作办公室。2008年，省政府进一步调整了省级各部门的工作分工。省农业厅负责全省农业保险试点工作的具体实施工作，抓好宣传发动和培训，及时调度掌握试点工作情况，加强对试点工作的督促检查和指导。省财政厅主要负责制定补贴资金的有关使用办法，并对补贴资金的拨付和使用进行监督管理。省保监局主要负责对承保公司经营试点业务依法进行监管。省金融办负责做好试点的总体协调工作。按照省里统一要求，各试点市、县、乡镇均成立由政府主要负责同志任组长的领导小组，建立相应组织机构，加大统筹协调力度，为试点工作顺利开展提供了强有力的组织保障。
（三）制定实施方案
按照省政府要求，试点市、县采取召开座谈会、发放调查问卷、实地查看等多种形式，积极开展前期调研，熟悉情况，了解问题，制定符合当地实际的具体实施方案，细化工作措施，确保农业保险试点工作高起点、规范化推进。寿光市金融办和承保公司组织人员深入农户访谈，结合大棚蔬菜生产特点，合理确定投保时间、保险类别；章丘市召开由乡镇、村干部和农民代表参加的座谈会，认真听取各方意见，在实施方案中适当扩展了保险责任范围；栖霞市通过问卷调研，摸清了果农对苹果保险需求，有针对性地修正了实施方案和政策措施。
（四）深入宣传发动
各试点市、县对宣传发动和培训工作高度重视，一方面，通过召开座谈会、举办培训班等形式，加大对乡镇干部、农技人员的培训力度，帮助他们统一思想，提高认识，了解制度，掌握政策，熟悉操作程序和技能。另一方面，针对农业保险特点和农民群众需求，强化对农民的保险知识、法规和诚信教育。出险后，各有关部门积极配合保险公司做好赔付工作，用典型事例教育农民，引导其提高认识水平，扩大政策性农业保险的影响。
截至2007年年底，山东省政策性农业保险保费收入达7 906.75万元，其中农民交费2 691.55万元，覆盖1 095.1万亩小麦、31.3万亩玉米、19.17万亩棉花、6万亩蜜桃、1.43万亩苹果、108.65万头能繁母猪和0.26万头奶牛。
三、山东省政策性农业保险存在的问题及成因
总体而言，山东省政策性农业保险尚处于起步阶段，在制度设计等方面还存在着许多与实际不相适应、亟待解决的矛盾和问题。
（一）行政色彩比较浓厚
在当前多数农民不了解、不熟悉农业保险的情况下，承保公司直接面向农民开展业务，展业成本较高，工作效率较低，必须借助政府的强力推动和参与。但某些试点县对于政府在政策性农业保险中如何定位把握不准，为完成试点任务，往往通过行政命令将任务层层分解到各乡镇、村，要求必须全部按期完成，有的甚至将参加农业保险与粮食直补等惠民政策直接挂钩，侵害了农民利益。在承保公司的选择上，采取行政指定而非公开招标方式竞争产生，使得承保公司没有竞争压力，更没有动力去优化保险条款，扩大保险责任，降低保险费率，提高服务水平。
（二）巨灾风险准备金制度尚待完善
建立稳定的巨灾风险准备金制度，可以有效分散、转移、化解和赔偿突如其来的大面积区域性自然灾害损失。但山东省的巨灾风险准备金制度不完善，不稳定。虽然在每年的政策性农业保险试点中，要求省、市、县三级都建立农业巨灾风险准备金，但没有明确界定各级的巨灾风险赔付分摊比例。按照当前制度框架，一旦发生巨灾，各级政府与承保公司承担的赔付压力会很大。基层政府尤其担心这一点，一方面受财力所限对应承担的赔付责任难以保障，另一方面，受灾农民如果不能及时得到赔付，会降低农民再参保的积极性，甚至还会影响农村稳定。
（三）保险责任与农民实际需求有一定差距
政府通过推动政策性农业保险，帮助承保公司扩大了经营规模，防范和控制了经营风险，降低了经营成本，但承保公司却没有适当放宽保险责任，有些保险责任与农民的实际需求有所偏离，使农业保险没有发挥应有的保障作用，农民的参保积极性大打折扣。比如，早春低温冻害对苹果生产威胁最大，果农尤为关注，但栖霞市的苹果政策性保险最初却未将其纳入保险责任范围，给多数果农造成“有险不保、保却无险”的印象，对苹果保险产生抵触情绪。后经反复协商，承保公司在保险责任内扩展了低温冻害，受到了广大果农的欢迎，参保积极性空前高涨。
（四）个别险种保险责任认定比较困难
在实际理赔过程中，农民普遍反映，保险条款中部分内容要求比较严格，但对某些保险责任表述却比较模糊，在理解上容易产生歧义。比如，显性乳腺炎对不同奶牛产奶能力的影响程度有所差异，承保公司只对完全丧失产奶能力的奶牛给予赔付，但保险条款中对完全丧失产奶能力的标准没有明确界定，对于鉴定结果承保公司与奶农之间往往有争论，容易产生纠纷，影响奶农的参保热情。
（五）农民群众保险意识淡薄
从调研情况看，各地农民群众普遍对农业保险缺乏认知，参保积极性不高。主要有四方面原因：一是农民群众习惯于传统的耕作模式、经营理念和政府救灾方式，怀有“天灾人祸躲不过”的心理，对农业保险知之甚少、认识不深，意识不到保险是防范和转嫁农业风险、保护自身利益的有效途径。二是农民群众对灾害发生概率存有侥幸心理，认为“多年不发生大灾害，现在不一定发生，去年发生的灾害，今年不一定发生”。三是农民群众对灾后能否及时、合理、公平赔付，以及承保公司是否赔得起持怀疑态度，这也是直接影响其积极性的重要因素之一。四是当前各项支农惠农补贴直接面向农民，从形式上看是“给钱”，而农业保险属于“花钱保未来”，向农民“要钱”，农民存在一定抵触情绪。
四、推动政策性农业保险发展的政策建议
（一）扩大试点范围
一是扩大试点县。在巩固现有试点的基础上，把那些产业优势突出、政府高度重视、群众参保呼声高的农业大县（市、区）纳入试点范围，进一步拓宽承保区域，提高政策性农业保险分散风险能力，惠及更多农民。二是扩大试点险种。充分尊重试点地区的意见，由各地根据产业发展需要，选择一些优势农产品列为试点险种，纳入政策性农业保险体系。
（二）引入市场运作机制
随着政策性农业保险补贴标准的提高和覆盖范围的扩大，愿意开办农险业务的保险公司会不断增多，要引入竞争机制，吸引更多的保险公司承保政策性农业保险业务，降低保险成本。一是通过公开招标，优先选择那些抗风险能力强、保险责任符合当地实际需要、保险金额与费率相对合理、农民愿意接受的保险公司承办试点业务。二是引导保险公司优化条款关键内容，调整费率水平和保险责任范围。三是坚持“推动但不强迫，参与决不包办”的原则，采取“政府花钱买服务”的方式，积极引入专业中介机构协助政府开展政策性农业保险工作，代表政府制定农业保险具体实施方案，组织招投标，设计保险条款，监督检查农业保险保费收入使用管理情况，协助承保公司理赔，提高政府行政的公信力和权威性。
（三）完善巨灾风险保障机制
由于农业风险具有高度关联性，致使农业风险在时间和空间上不易分散，很容易形成农业巨灾损失，迫切需要建立巨灾风险分散机制和再保险机制。建议：一是各级财政建立巨灾风险准备金。中央、省、市、县各级财政每年按一定比例安排巨灾风险准备金，并逐步拓宽资金筹集渠道，逐年滚动积累。同时，明确界定各级对巨灾风险赔付的分摊比例，用于大灾之年的超额赔付。二是督促承保公司建立巨灾风险准备金。政策性农业保险承保公司的农保业务要单独核算。每年农业保险经营盈余、“以险养险”业务收益、减免税金全部转入巨灾风险准备金。当巨灾风险准备金积累到一定程度后，要逐步调高承保公司巨灾风险3倍封顶的赔付界限，进一步分散政府负担巨灾风险的压力。对承保公司退出政策性农业保险业务，其积累的巨灾风险准备金应保留或划入政府的巨灾风险准备金账户，继续用于巨灾赔付。三是探索建立再保险体系。由政策性农业保险承保公司向中国再保险集团或其他再保险经营主体申请再保险业务，充分利用市场手段化解农业巨灾风险。
（四）建立与其他强农惠农政策相结合的机制
农业保险效率与参保率有很强的相关性。提高农业保险的参保率，可相对降低农业保险费率，提高农业保险的效率，也可以将财政补贴保持在相对合理的水平上。为提高参保率，建议将政策性农业保险与财政支农的奖补资金、贷款担保、贴息等优惠政策措施有机结合起来，对参保农民和资助、组织农民参保的龙头企业、农民专业合作社给予更多地支持。同时，鼓励和引导金融机构为参保农民提供小额贷款，帮助参保农民筹集更多的资金发展生产，形成政策和资金合力，放大财政政策效应。比如，可将是否参加农业保险，作为养殖户（场）享受能繁母猪和优质后备母牛补贴政策的前提；对农民参保率较高的地区，优先安排支农项目资金等。
（五）健全相关法规及优惠政策
农业保险作为一种农业发展和保护制度，对相关法律的依赖程度是相当强的，而我国尚未建立农业保险法律、法规体系，这不利于农业保险的长期稳定发展。建议：一是加快农业保险立法进程，明确农业保险的性质、范围、经营方式、政府职能作用、经营主体资格、会计核算制度、财政补贴、税收优惠、业务监管等，使政府支持农业保险发展制度化、规范化、长期化。二是制定税收优惠政策。在对政策性农业保险业务免征营业税和印花税的基础上，进一步免征所得税。对“以险养险”等涉农保险业务，营业税按5%先征，按3%返还，印花税按0.1%先征，按0.05%返还。同时，将地方税收及相关税种地方留存部分返还金额滚入巨灾风险准备金。此外，对于提供农业再保险业务的经营主体，适当减免其税收，吸引和支持保险机构为政策性农业保险提供再保险业务。
（六）创新经营方式
一是在农业产业化经营水平较高的地区，鼓励龙头企业或农民专业合作组织代表农民统一与承保公司签订保险合同，替代目前基层政府和有关部门帮助承保公司入户代办保险业务的方式。二是建立“以险养险”补充机制，制定鼓励措施，推动承保公司在当地发展多种保险业务，探索将各地政府和部门的各类财产险，以及农房保险、农机保险等农村财产保险与农业保险有机结合，增强承保公司的自我调节和自我发展能力。三是建立农民互助保险体系，培养农民互助合作的保险意识。
（七）提高农民投保积极性
一是加大宣传力度，让农业保险政策家喻户晓，深入人心。特别是要注重宣传那些大灾之后农民受益的典型实例，消除农民的思想顾虑，提高投保信心。二是制定简单明了的保险条款。督促承保公司推出“傻瓜化”保单，用通俗易懂的语言解释关键条款信息，方便农民阅读和理解。同时，引入会商机制，由政府、承保公司、农民三方代表共同讨论确定保险条款重点内容，以方便查勘、定损、理赔等工作，调动农民参保积极性。三是建立赔付评估委员会。由农民代表和承保公司协商选定专家组建赔付评估委员会，提供灾害查勘、定损等专业技术服务，形成高效、可信的评估体系，减少认定争议，科学合理地对受灾农民进行赔付，保护承保公司和农民双方的合法权益。四是制定无赔款优待政策。农民连续2~3年不发生赔款的，续保时可考虑给予其一定比例的优惠或免缴保费。五是注重发挥基层组织的作用。依托农村基层载体，利用基层干部和农技人员熟悉基层，贴近群众的优势，协助做好保险理赔定损和防灾预防工作。
（八）加大对农业主产区的支持力度
长期以来，农业主产区在保障国家粮食安全以及生猪、奶牛、蔬菜等基本农产品有效供给，稳定农产品市场价格等方面为全国做出了重要贡献。按照财力与事权相匹配和“谁受益、谁负担”的原则，基本农产品外调省应得到更多的政策扶持，调入省作为受益者应承担更多的支出责任。否则将严重挫伤主产区发展生产的积极性。因此，在开展政策性农业保险方面，中央应对财政补贴实行全国统筹，重点投向基本农产品主产区，增强这些地区的农业抗风险能力，分散和转移农业灾害损失，提高主产区发展生产的积极性和农业经济的稳定性，保证国家粮食安全和其他重要农产品的全国市场供应。
（九）探索农险保费收入资金运用的有效途径
随着政策性农业保险的不断发展，保费收入和财政补贴规模也越来越大，选择适当的投资方式实现保费资金的保值增值，增强保险公司赔付能力，将成为保费资金运用管理的重点。考虑到政策性农业保险的保费收入主要来源于财政补贴，所以农险保费收入的资金运用应该有别于一般的商业性保险的资金运用。试点初期，农险保费收入应主要运用于存款和国债，逐步扩大到交通、通讯、能源、市政、环境保护等国家级重点基础设施项目，并主要限于国内的已建成项目，禁止投资股市等高风险领域。工作实践中，应建立有效的风险控制和预警机制，实行全面风险管理，确保农业保险资产安全。

Abstract：The paper made an introduction of the track of development of agricultural insurance in Shandong province and its major practices and existing problems. It offered policy suggestions on how to further enhance policysponsored agricultural development there: expanding the scope of the pilot program, introducing a competition mechanism, adjusting premium rate and the scope of insurance coverage, improving on the catastrophe insurance mechanism to spread agricultural risks, combining insurance program with beneficial agricultural polices to increase the level of insurance participation, speeding up legislation on agricultural insurance to formalize taxation benefits, innovating on mode of operation and establishing a farmer mutualinsurance mechanism and a selfsufficient agricultural insurance model, simplifying wording of insurance contracts to increase farmers′ enthusiasm, mobilizing technical advantages of local agricultural technicians to handle effective claim adjusting and settlement and disaster prevention, strengthening support to major agricultural zones, and exploring effective channels for utilization of agricultural insurance funds.
Key words：policysponsored agricultural insurance; methods; problems; suggestions
［编辑：沈雨青］