政策性农业保险试点中的主体定位探析

毛文博1 管星2

（1.中国保险监督管理委员会办公厅，北京 100140；2.中国保险监督管理委员会新疆监管局，新疆 乌鲁木齐 830002）

    ［摘要］我国是一个处于发展中的农业大国，建立农业政策性保险补偿机制符合我国国情。政策性农业保险中，政府拥有经营机构的选择权和监督权，保险企业拥有经营权，两者既统一，又辩证。实践中，政府对政策性农业保险“管的过死”，扭曲了保险企业行为，抑制了保险功能发挥。理顺政府和保险企业的关系对今后政策性农业保险发展至关重要。
    ［关键词］农业保险；政府和企业；主体定位
    ［中图分类号］F840.66［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）08-0032-03
    Abstract：China is a big developing agriculture country, therefore, establishing a policy agriculture insurance subsidy mechanism is in conformance with the situations of China. In the operation of policy agriculture insurance, government possesses the right to select operating bodies and the right of supervision, and insurance companies have the right of  operation. These two subjects are both unified and dialectical. In practices, government′s control on policy agriculture insurance is too rigid, distorting insurers′ behaviors and containing the display of the function of insurance. Streamlining the relationship between government and insurers are vital for the future development of policy agriculture insurance.
Key words：agriculture insurance; government and enterprises; subjects positioning

    市场配置与政府配置是资源配置的两种基本手段，由于存在信息不对称、外部性、公共产品、公共选择等问题，两者都存在失灵情况，所以实践中不能完全寄托一种手段。当存在公共性、不完全竞争和外部效应时，市场就会失灵。而与社会公平、社会发展有关的制度政策，又是准公共产品的范畴，存在公共选择行为，需要通过政府手段加以完善。
    一、政策性农业保险的路径选择
    在存在公共性与外部性的情况下，个人边际损益决定了个体需求决策，而社会边际损益决定了社会需求决策，在概率事件下，农业保险的个人边际损益与社会边际损益存在明显差异。对个人而言可有可无的保险，对社会而言却十分必要，这一性质决定了只有政府和企业发挥合力，才能把农业保险的效能发挥到最大。
    目前，世界各国农业保险模式虽然不同，但都采取了市场和政府相结合的农业保险资源配置模式。美国采取国家和私营、政府和民间互相联系的双轨制农业保险保障体系，分别在1980年、1994年和2000年三次修改了农作物保险的相关法案，提供强有力政策支持和一定比例的保费补贴，从而提高了农作物保险的参与率。日本采取民间非赢利团体经营、政府补贴和再保险扶持的模式，对农业保险作物的品种、准入条件、保险范围、承保方式进行了规定，推动了农业保险的发展。在德、法、荷等欧盟国家，政府虽不直接参与农业保险的经营，但对农业保险实行税收等政策优惠，被称为民办公助模式。韩国政府建立了适合韩国国情的农业保险制度，政府扮演决策、组织角色，不强迫命令，而是引导公司推动农业保险发展。
我国是一个处于发展中的农业大国，建立农业政策性保险补偿机制符合我国国情，即通过财政、农业、水利、气象、宣传等部门的政策引导，鼓励农户、龙头企业、专业合作经济组织参加保险，调动多方力量，增强农业抗风险能力，通过保险企业市场化经营，建立风险预警管控机制，防范和化解农业生产风险。其中，政府发挥社会管理、协调组织、财政支持的职能，企业发挥分散风险、专业服务的职能。这样，一方面减轻了政府自身负担，促进了社会和谐；另一方面也充分发挥了保险辅助社会管理功能，拓展了自身发展空间。
［作者简介］毛文博，中国社会科学院财贸所2007级博士生，现供职于中国保险监督管理委员会办公厅；管星，现供职于中国保险监督管理委员会新疆监管局。
二、政策性农业保险中的政府与企业
政策性农业保险中，政府拥有经营机构的选择权和监督权，保险企业拥有经营权，两者既统一，又辩证。
（一）目的一致性
政府推动政策性农业保险的目的在于建立农业风险防范机制，增强农业抗风险能力，稳定和巩固农业基础地位，确保农村经济持续发展、农村社会和谐稳定和农民收入的快速增长。保险公司经营政策性农业保险，一方面能够保证业务基本平衡或略微盈利，另一方面可以扩大企业市场份额，树立良好社会形象，两者的主观目的和客观效果具有广泛的一致性。
（二）实施依赖性
政策性农业保险是一种准公共产品，为促进农业发展，政府必须积极参与，才可大范围推广发展。保险公司在农业保险承保、查勘定损、防灾防损等环节的工作都离不开熟悉农民情况的县、乡、村政府。而保险企业的参与也分担了政府财政支出，解决了为农民提供农产服务的人员力量和产品瓶颈，而且督促和帮助农民实现了科学经营和严格管理，促进了农业科技种植发展。
（三）分工明确性
农业经济也是市场经济，在市场经济条件下，作为金融产品和劳务的提供者和市场竞争主体，保险企业有权自主经营决策，农户有权实现自我管理。而政府的职能是完善基础设施，优化市场环境，提供政策服务。鉴于企业和政府考虑问题的出发点不同，两者应分工明确，相互理解，政府既不能直接干涉企业经营决策，更不能随意变更政策环境，保险企业应突出资金管理、财务核算、再保安排等经营优势，发挥专业性和独立性。然而，目前的政策性农业保险实践中，却存在政府和企业“职能错位”现象，从而为政策性农业保险的发展埋下了隐患。
三、政策性农业保险主体关系中面临的现实挑战
从2007年开始，我国在内蒙古、吉林、江苏、湖南、四川和新疆等6省区开展中央财政农业保险保费补贴试点工作。试点过程中，由于各方对政策理解不到位，法律法规不健全，各方责、权、利不明晰以及各项辅助政策不配套等原因，试点工作暴露出了一些隐忧，以新疆调查为例，突出表现有以下方面：
（一）地方保护主义
由于政策性农业保险在我国属于新事物，政府和保险企业对制度本身存在理解不到位的问题。政府部门定位不清，把“政府引导”理解为“政府主导或政府主办”，体现为政府大包大揽，致使保险企业不能独立发挥经营权，转而开始担任“代办”角色，部分地区出于利益考虑，甚至出现了地方保护主义。一是有些地方政府（地市级以下）通过暂借财政资金用来垫付保费并套取中央财政补贴；二是有些地方政府要求保险企业超标准支付防灾防损费，用农险费用弥补政府办公经费不足；三是个别地方政府从当地利益出发，要求保险企业把巨灾风险准备金留在当地，以备本地大灾之年使用；四是个别地方政府要求政策性农业保险保费资金留在当地，禁止上划等行为。
（二）行政干预保险经营
在中央财政补贴政策的引导下，各地政府对于推动政策性农业保险的积极性很高，但由于政策性农业保险自身的特性和保险产品的专业性，导致地方政府和有关部门对保险经营中有关问题不了解，出现了直接干预保险机构经营管理的行为。有些地区地方政府对保险机构大集中的资金管理模式提出挑战，不允许政策性农业保险保费上划。有些地区地方政府制定了一套完整的费用政策和考核办法对保险企业进行考核，保险企业的自主经营权遭到严重破坏。在巨灾风险准备金提取政策上，不同地区的地方政府出现了不同理解，并提出不同的提取政策要求保险机构执行，打乱了保险企业既有的财务核算体系。甚至还出现了地方政府禁止保险企业对农业保险进行分保和其他正常分散风险手段的行为。
（三）保险企业逆向选择
政策性农业保险政策是一个综合的政策体系，目前的配套政策尚不到位，农业保险的法律法规相当缺乏，“政府引导”和“市场运作”都面临无法可依的情况，在这种情况下，保险企业都套用商业保险的原则来进行操作，但农业及农业保险标的的特殊性决定了农业保险应区别于其他保险标的，在实际操作过程中必须考虑农业规律及农村实际，而不能简单地套用商业保险规则。此外，商业性保险企业争取政策性保险业务市场的初衷是以政策性农业保险的开展为契机，树立公司品牌形象，争取政府及有关部门进一步理解与支持，为开拓农村商业保险市场打下良好的基础。为了与政府搞好关系，个别地区保险企业通过违规手段进行操作，出现了以假赔案的形式支付相关费用、用政策性农业险费用贴补商业险、用商业险成本抵减政策性农业保险利润的情况。
（四)保险企业间非理性竞争
由于辅助政策不配套，造成保险企业市场运作难度加大，对政府的依赖进一步加深，独立性无法体现。在政策性农业保险试点过程中，政府拥有择优选择保险企业的权力，有经营政策性农业保险资格的保险企业迫于市场压力，通过向政府承诺除保险利益以外的其它条件来争取市场，如承诺超标准支付防灾防损费用、违规支付手续费等。由于市场压力及政府的要求，保险企业在政策性农业保险的承保、理赔、核算等方面都存在不规范问题。再加上政策性农业保险业务处在试点阶段，经营管理比较粗放，增加了保险经营的风险。
四、发展政策性农业保险的思考
目前，我国政策性农业保险刚刚起步，上述问题如不及时应对解决，将不利于政策性农业保险的健康发展。理顺政府和保险企业的关系对今后政策性农业保险发展至关重要。
（一）正确看待政策性农业保险中的政府和企业
一是要处理好参与各方的利益分配关系，制定合理的费用开支政策，协调有关部门出台政策性农业保险手续费支付政策。二是政府部门（特别是地方政府)应增强大局意识，树立全国一盘棋的思想，保证政策性农业保险政策效能的发挥。三是政府和企业都要跳出局部利益，相关政府部门应加强沟通，从大局出发，相互协作，促进政策性农业保险发展。保险企业同业间应通过管理、服务和科技含量来占领市场，抵制恶性价格竞争。
（二）为政策性农业保险发展提供有利环境
政府方面，一要强力推动扩大农业保险覆盖面，拓宽保费筹措渠道，引导农民提高保险意识，为政策性农业保险的发展提供保障。二要适度引入竞争，为企业提供公平竞争环境。三要不干预保险经营，保证保险企业有经营自主权。企业方面，一要加强和改善经营，严格管理，确保政策性农业保险补贴政策用足、用对、用好，做到让农民安心，让政府放心。二要加大创新力度，在企业管理、产品设计、承保、理赔等环节下功夫，为农业发展提供全方位保障。三要提供优质高效的保险服务，让农民真正得到实惠。
（三）为政策性农业保险经营提供法律依据
政策性农业保险业务正处于试点阶段，还没有出台有关法律法规来规范此项业务。目前，各保险企业是参照商业险的经营规则来开展政策性农业保险的各项业务。由于政策性农业保险的特殊性，必须尽快推动相关立法工作，对政策性农业保险的承保、理赔、财务处理、再保安排、税收政策予以明确。一方面为保险企业自主经营管理和政府监督提供法律依据，另一方面督促政府减少干预保险经营，有效维护农民的利益，保障保险企业的偿付能力。
（四）提高政策性农业保险经营的透明度
政府可以依法对经营政策性农业保险业务的保险机构进行监督，对政策性农业保险业务承保、理赔、财务核算等内容进行定期监督，监督信息在政府内部进行共享，对出现问题的保险企业按照有关规定进行处理，保证政府监督的合法性和透明度。保险企业应增强政策性农业保险经营的透明度，自觉接受各方监督。该项业务作为非完全商业性运作的险种，涉及到政府、保险企业、农民等多个利益群体，保险机构应制定相应制度，定期将政策性农业保险的相关信息进行披露，提高经营的透明度。
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［编辑：王一心］保险研究2008年第8期三农保险INSURANCE STUDIESNo.82008