中国巨灾综合风险管理中保险的角色

刘新立（北京大学经济学院，北京 100871）

    ［摘要］随着灾害发生的日益频繁，强调从灾害综合风险管理的角度，寻求缓解巨灾风险成本的途径以及有效提高防范风险的能力已成为近年的一个重要的发展趋势。中国保险业应全面参与巨灾综合风险管理，在纵向角度的切入点包括灾前预警、灾中救助以及灾后理赔与重建，其横向角度的切入点涉及孕灾环境、致灾因子、承灾体和灾情这四个巨灾风险形成中的四个要素。
    ［关键词］巨灾综合风险管理；巨灾保险；自然灾害
    ［中图分类号］F840.32［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）07-0009-03
    Abstract：With the higher frequency of natural disaster, we have been emphasizing the notion of integrated risk management of catastrophe as a method to reduce the catastrophe risk cost and enhance the ability of risk prevention in recent years. The insurance industry should fully participate into integrated risk management of catastrophe. On the vertical plane, this concept covers predisaster warning, disaster relief, claim settlement and reconstruction. On the horizontal plane, this concept refers to the four catastrophe risk factors of disaster environment, risk factor, disaster carrier and losses.
Key words：integrated risk management of catastrophe; catastrophe insurance;natural disasters

    中国是自然灾害频发的国家，地震、干旱、洪涝、低温冰冻、暴风、滑坡、农林病虫害和森林火灾等自然灾害几乎年年发生，特大自然灾害即巨灾时有发生，2008年初以来就已发生两次巨灾，这是对中国灾害管理体系的巨大考验与挑战。
保险具有其他金融工具不可替代的功能，即保险的保障功能，灾害过后，经济补偿是最直接的救灾措施，因此，保险业在巨灾中的身影格外突出。纵观世界上其他国家的巨灾管理经验，保险业的参与是必不可少的。各国政府以及学界已经取得一个共识，应对巨灾的科学方法应从灾后抗灾救灾为主转变为巨灾风险管理为主，在这一理念下，保险的作用就显得更为重要。许多西方国家采取不同的金融手段或保险与再保险手段转移巨灾风险，诸如美国较早开展的洪泛区灾害保险，德国慕尼黑再保险公司提出的农作物与畜牧业气候指数保险，土耳其国家地震合作保险基金等，保险业在灾后补偿中所占的比重也很高，保险业较发达的国家在遭受巨灾之后，保险赔款平均占到直接经济损失的30％左右，有的甚至高达50％以上。据统计，1970年至1995年间，世界上25起最大的承保损失中，1992年的安德鲁飓风名列第一，造成300多亿美元的直接经济损失，保险赔款高达200亿美元，位于第二的是1994年发生的南卡罗莱那州北脊地震，对于310亿美元的财产损失，承保损失达118.38亿美元。由此可见，保险业首先要担当起经济保障这个重任，而这个角色的发挥只有在综合风险管理的框架下才能完成。
中国保险业如何全方位参与巨灾风险管理，是一个应系统研究的问题。之所以讨论保险业对巨灾风险管理的“参与”，是因为巨灾的风险管理不是一个行业能够独立完成的，它是一个多行业参与、多层次的系统，但巨灾保险体系的完善对于我国巨灾风险管理制度的完善有着重要的推动作用。本文从综合风险管理的视角出发，从横向和纵向两个角度分别讨论了中国保险业参与巨灾综合风险管理的切入点，提出了相应的政策建议。
一、中国巨灾保险存在的问题及成因
中国缺乏完善的巨灾保险体系，这使得灾害后，保险赔款占直接经济损失的比例极小。2008年年初的雨雪冰冻灾害造成了1 516.5亿元的直接经济损失，而保险赔款只有19.74亿元，占比约为1.3％。与十年前相比较，1998的特大洪灾造成直接经济损失2 484亿元，保险业共支付水灾赔款33.5亿元，也为1.3％左右。此次汶川地震的经济损失预计可达2 000亿元，而地震赔款预计最高为5％。由这些数据可以看出中国保险业在巨灾风险分担方面的能力还极为有限，而且近十年来几乎没有改善，这与同一时期我国保险业的迅速发展形成了鲜明的对比。之所以出现这种不一致，究其原因，除了中国的巨灾风险较大之外，还主要包括以下三个方面：

［作者简介］刘新立，博士，副教授，北京大学经济学院风险管理与保险学系副主任，北京大学中国保险与社会保障研究中心副秘书长。
（一）缺乏系统的巨灾风险区划
中国巨灾风险有如下特点：第一，灾害种类多；第二，发生频率高；第三，区域差异大，加之巨灾风险，尤其是大面积的气象灾害风险不具备可保风险的理想条件。因此，设计巨灾保险产品时，应格外关注如何减少道德风险和逆选择，这项工作的基础之一就是自然灾害风险区划，风险区划是保险公司设计产品、厘定费率的必备条件。而在我国目前的行政机构设置下，自然灾害的管理职能以及信息采集职能分散在各个部门（见表1），在缺乏协调机制的情况下，将分布在保险业和气象局、水利局、测绘局、地震局、农业部、统计局等各部委的基础数据进行整合，在全国绘制大尺度的风险区划以及评估风险等级较为困难。而只有这一工作完成了，保险公司才能设计产品，厘定费率，进而投放市场。
中国主要自然灾害及减灾管理部门①
表1
主要灾害[]相应的政府管理部门降雨、降雪、风、温度[]气象局洪、涝、旱[]水利部农业气象灾害、农业病虫害[]农业部林业气象灾害、农业病虫害[]林业局风暴潮、台风、赤潮等[]海洋局地震、火山[]地震局滑坡、泥石流、沉陷[]国土资源部（二）保险标的的防灾抗灾能力较低
基础设施以及建筑物抵御自然灾害的能力较低，导致巨灾风险损失较大，一旦发生灾害，极易造成大规模的损失，这使得支持保险的大数定律很难满足。
（三）巨灾再保险和巨灾风险基金尚未建立
受全球变暖影响，极端天气发生的频率和强度都有所增加。据统计，近年来中国每年因各种气象灾害造成的农作物受灾面积达5 000万公顷，受重大气象灾害影响的人口达4亿人次，造成的经济损失相当于国内生产总值的1%～3%。面对如此严峻的局面，保险业若想进行巨灾风险转移，除了有强大的再保险保障之外，必须有巨灾风险基金的支持。而中国在这方面的准备还相当不足，这也是巨灾保险裹足不前的重要原因。
以上原因的背后，还有更深层次的问题根源，那就是中国的巨灾综合风险管理体系尚未建立。
二、巨灾综合风险管理概述
近年来，在世界范围内，极端天气事件的日趋频繁使人们逐渐意识到，在巨灾面前我们的回旋余地已经很小，现代人在自然灾害风险事件面前表现出的脆弱性较大，现代社会的承载力、自然资源与生态环境的承载力也都已经接近极限，更新巨灾风险管理的理念迫在眉睫，过去对风险事件的分门别类的管理模式已经不能适应当今巨灾风险管理的需求，强调从综合灾害风险管理的角度，寻求缓解巨灾风险成本的途径以及有效提高防范风险的能力已成为近年的一个重要的发展趋势。
巨灾综合风险管理强调从纵向、横向整合，以及从灾害体制与机制等方面，把政府、部门、社区以及私人等减灾资源有机地整合在一起，形成合力，共同应对灾害风险。
世界各国的自然灾害风险管理战略都在向这一方向努力。在行政管理方面，美国在1974年就建立了联邦紧急事务管理局，联合联邦27个相关机构，形成对灾害风险的综合行政管理体系。2003年3月1日以后，联邦紧急事务管理局整建制归入美国联邦政府新成立的国土安全部，掌管国家的应急响应准备和行动工作，功能和力量更为加强。许多国家都采取了这一模式。日本式的自然灾害风险管理是以中央为核心，各省厅局机构参与的垂直管理模式，在一整套详细的与自然灾害风险管理相关的法律框架下，构建了以首相为首的“中央防灾会议”制度，一旦发生应急情况，指定行政机关、指定公共单位迎对自然灾害。我国在国际减灾十年结束后，原中国国际减灾十年委员会调整为中国国际减灾委员会，2005年调整为中国国家减灾委员会，其作为一个部级协调机构，已成为我国应对自然灾害之中央政府的最高机构，办公室设在民政部。但目前各类自然灾害风险的行政管理仍然依自然致灾因子由与此相关的部委局负责管理，这使得分领域、分部门等分散管理的特点突出，缺乏综合性与集成性。这种方式一方面不利于各种资源的高效利用，另一方面也不利于提高风险管理的效率。例如，地震极易导致滑坡，而这两个灾种却分属地震局和国土资源部两个不同的部门管理。因此，虽然政府在历次灾害发生之后都投入大量人力财力，但由于综合风险管理的机制尚未建立，总体而言，我们目前灾害管理体系的整体功能的作用尚不显著，在建立综合风险管理机制方面的任务还很艰巨。
在减灾模式方面，综合风险管理强调降低灾害风险和区域协调发展的有机整合，强调备灾、防灾、减灾和降低脆弱性的系统工程。自然灾害的发生虽然不能全部预测，但自然灾害风险的大小可以评估。灾害高风险区的建设规划以及生命线地震工程的设计应该怎样与风险相适应，是一个值得研究的问题。保险业在巨灾综合风险管理中担负着重任，灾前的预防、民众灾害知识的普及、灾后理赔与救助等，都是保险业的突出优势，巨灾综合风险管理体系需要保险业发挥这些优势，同时这些功能的有效发挥也需要中央政府以及其他部门的配合。
三、中国保险业在巨灾综合风险管理中的纵向切入点
巨灾风险由灾害系统各要素之间的作用共同形成，贯穿于灾前、灾中、灾后的各个环节，巨灾保险体系的建立必须基于灾害风险的形成机制，只有以此为切入点，才能抓住问题的核心，触及巨灾保险的本质。巨灾保险的纵向切入点指的是保险应基于灾害风险形成的次序，根据各阶段的不同特
①孙祁祥等.中国巨灾风险管理：再保险的角色.财贸经济，2004，（9）。点，发挥自身的作用。
（一）灾前预警
灾害之所以被称为风险，源于其自然方面的不确定性，这种不确定性就使得灾害发生之前的准备尤为重要。这种准备可以分为两个方面，一是预防，二是警示。
第一，灾害的预防即防患于未然，实际上，比保险产品更重要的，是保险服务，尤其是损失发生之前的服务。在讨论巨灾保险的投保率不足的同时，也应该思考，要让消费者来投保，除了可能的理赔，还能为他们做些什么？如果承保了农业旱灾风险，能不能免费为需要的农户打一口深井？能否优惠提供滴灌设备？如果是政策性的农险公司，能否在科技兴农上做出积极的贡献，帮助投保人增强抵御风险的能力？有了这样的服务，保险会以最美好、最健康的形象深入人心。
第二，灾害的警示即灾害预报。在可能造成严重损失的自然灾害中，地震这种地质灾害的预报难度最大，由于对其成因机制的认识还没有取得突破性进展，所以期望对其准确预报以缓解风险的努力近年受到不少研究者和实践者的质疑。但对于洪水、台风、干旱、低温冰冻这些气象灾害，人类起码具备了一定的短期预报的能力，这在相当大的程度上为人员及财产的转移赢得了时间，如2005年美国卡特里娜飓风来临之前的一天，气象部门就作出了预报，新奥尔良全城大撤离。随着环境的变化，全球变暖使得自然灾害风险增大，对保险业造成极大的影响，中国保险业也应高度关注世界范围内的全球变暖趋势。也许公众会对2008年年初南方的雨雪冰冻灾害感到震惊，几十年不遇的大雪、冻雨、大范围的低温以及随后的电力系统受损，都较为罕见，交通部门似乎也措手不及，之前没有预料到形势严峻。但实际上，近年来，欧洲地区就已经出现冬季强降雪天气增加的势头，而且已经发生了交通灾害风险加大，一些地区电网受损影响正常供电的情况。澳大利亚气候研究中心气候分析主任戴维•琼斯就曾表示，与洪涝、高温、火灾等由气温升高和降水增加所引起的灾害不同，在北半球，冬季常常会出现这样的极端天气，一向如此，将来也还会如此。作为风险管理者的保险业，应该早就注意到这一点，不仅有义务向社会各界通报这些风险研究结果，而且要在业务方面提早准备。目前，无论是政府还是保险业，关注重点大都在灾害治理和危机管理而不是风险管理，即使称为风险管理，也主要侧重于风险爆发后的应对和恢复，在风险来临时处于被动的撞击式反应而不是主动出击，风险的预测与预防工作不足，在管理意识上尚未达到联合国强调的从目前的灾后（和危机发生后）的“反应文化”向“灾前”的“预防文化”的转变。
作为专门从事风险管理的行业，中国保险业应意识到灾前这个环节的重要性，积极对巨灾风险实行动态监控，这有助于提升企业抵御风险的能力，实现对客户全面有效的风险管理。
（二）灾中救助
灾中救助使得损失得以控制，它能够体现保险业救人于危难之中的行业文化，因为保险公司是损失的赔付者，所以它也是一个很好的损失控制者。作为损失控制的专业机构，中国保险业应尽自己所能积极参与灾中救助，这不仅会减少日后的赔付，从另一个角度来说，当保险业的参与随着对灾害救助的报道一起展示在世人面前的时候，保险业的形象无疑得到了有力的提升，对于树立其优秀的公众形象十分有益。和当年台湾发生地震之后台湾安泰人寿宣布收养地震孤儿相同，此次汶川地震发生不久，中国人寿就宣布收养所有的地震孤儿，不由得让人对保险公司此举肃然起敬。
（三）灾后理赔与重建
灾后理赔是保险业雪中送炭功能的最直接体现。保险公司承诺的快速理赔，只是基本要求，关键是理赔是否能让投保人“满意”。财产保险条款中对于“灾害”责任的定义和公众对于“灾害”的认识可能有差异，我国保险消费中一直存在这样的情况，即有些消费者对保险责任认识不正确，很多情况下消费者都是按照常识来理解保险责任，而保单中载明的保险责任却是有特别规定的。如果在理赔过程中这种差异比较明显，将会使保险公司面临不利的境地。在理赔方面，应建立一套科学的标准，多赔和少赔都是不合适的。
除了快速科学理赔之外，积极参与灾后重建，也是维系客户以及展现保险业形象的大好机会。
四、中国保险业在巨灾综合风险管理中的横向切入点
自然灾害系统包括孕灾环境、致灾因子、承灾体和灾情四个要素，广义的孕灾环境包括自然环境与人为环境，致灾因子包括自然、人为和环境三个系统，承灾体指人类本身、生命线系统、生产线系统、各种建筑物以及自然资源，灾情包括人员伤亡及造成的心理影响，直接经济损失和间接经济损失，建筑物破坏，生态环境及资源破坏等。巨灾风险的形成机制就是这四个要素之间的复杂相互作用，它们既是巨灾保险的牵绊，也是巨灾保险的横向切入点。
首先，中国要进一步发展巨灾保险将遇到的第一个障碍就来自孕灾环境、致灾因子与承灾体，尤其是其中的自然因素与已有的静态人为因素。对这些因素的掌握即是对风险的掌握，只有当我们对风险有了基本的认识，才能做下一步的风险管理措施的选择，而现在还缺乏足以支撑产品设计的风险评估结果，无论从哪一个角度讲，巨灾风险评估都是巨灾风险管理体系的基础。中国保险业可以呼吁政府成立巨灾管理协调机构，在此机构的协调下，与测绘、气象、地震、水利、农业、林业等部门合作，打破数据共享的障碍，推动这一艰巨任务的完成。同时，保险业自身也应大力发展相关研究，设立单独的部门研究巨灾风险模型以及进行巨灾模拟。
其次，大量商业性保险与再保险公司难以介入巨灾保险的另一个原因在于承灾体的脆弱性使其无法满足可保条件的要求，很多地区抵御自然灾害的设防水平偏低，使得灾害风险发生的频率太高。从另一方面来说，虽然保险的基本作用是经济补偿，但实际上，经济补偿只是保险的一个方面，尤其对于巨灾风险来说，即使有再多的经济补偿，损失也是发生了，全社会的物质财富和人的生命也是受到了威胁。只有将经济补偿和风险控制的派生功能有机地结合起来，才能从根本上达到风险成本最小化的目标，如果通过保险这种市场机制真正降低了相同自然风险下的经济损失，保险的角色才真正得以升华。
考察美国的国家洪水保险计划发现，其之所以称为洪水风险管理的典范，成功处之一是利用洪水风险图及相关政策限制了洪水高风险区的发展。该计划包含了完整的风险管理体系，如果要参加洪水保险，必须满足一定的安全条件，比如不能在洪水高风险区进行开发建设。而如果不参加保险，则无法享受多项贷款优惠，水灾一旦发生，也无法享受政府的灾难救援与救济。这种循环就使得洪水风险得到了根本的控制，洪水保险的作用也发挥到了一个高层次。又如，土耳其于2000年设立了巨灾保险基金计划，该计划使得土耳其住房建筑抗震标准作出修正，更加强调新建住房和其他设施提高抗震水平，总体来看，提高了1～2级抗震设防水平。
但我国现在的情况与几十年前实施国家洪水保险计划的美国不同，我国很多灾种的高风险区已经有了很大程度的发展，已有的承灾体无法回避，可行的办法只能是降低承灾体的脆弱性。保险业应呼吁提高灾害设防水平，同时自身也可以进行一些探索。据报道，在大部分灾区因电网覆冰导致巨大损失之时，同在重冰区的宝鸡秦岭山区，当地电力部门除冰却只需要在办公室敲敲电脑即可完成，只因宝鸡市供电局20世纪70年代就自主研发并实施了“带负荷融化线路覆冰技术”，这大大降低了承灾体的脆弱性，2008年雪灾期间，宝鸡重冰区的输电线安然无恙。如果这些电网都是保险标的，保险公司可以推动其相互间的经验交流，在成本合理的条件下，保险公司甚至可以承担起改善承灾体性状的任务。在这方面，一些保险公司已经做过相关探索，例如农险公司承担费用为投保家禽注射防疫针等。
再次，灾情这个环节是保险业望巨灾风险而却步的又一障碍。巨灾风险的一个特征就是时间的不确定性，罕见的巨灾会在保险人还未积累足够应付索赔的保费时就发生，因此，由投保人、再保险人、资本储备以及政府共同组成的风险分担机制来应付巨额的索赔，只有各个分担者的责任明晰，这个风险分担机制才能建立。
［参考文献］
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［3］史培军等.论自然灾害风险的综合行政管理［J］.北京师范大学学报(社会科学版)，2006，（5）.
［4］刘新立.风险管理［M］.北京大学学报，2005.
［编辑：施敏］保险研究2008年第7期行业观察INSURANCE STUDIESNo.72008