论政策性农业保险制度的建立
——北京市政策性农业保险实践探索

郭心义1  赵乐2  田彩云3

（1.北京农业职业学院，北京 100093；2.北京市农村工作委员会，北京 100053；3.北京联合大学，北京 100101）

    ［摘要］北京市政策性农业保险工作启动以来已取得了初步成效，但仍面临诸多难题和困惑。切实推进北京市政策性农业保险制度建设需修改完善条款、创造发展条件、引入再保机制、抓好宣传发动、组建专门机构与理赔队伍、加强协调管理，更好地为发展都市型现代农业、繁荣农村经济、建设社会主义新农村服务。
    ［关键词］政策性农业保险；保险制度
    ［中图分类号］F840.66［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）07-0063-04
    Abstract：The policy agricultural insurance has made initial results since its initiation. But it is still facing with some difficulties and uncertainties. To further enhance its development, we should refine agricultural product provisions, create favorable environment for it, introduce reinsurance mechanism into this business, step up on promotion and publicity, establish specialized claim settlement teams, and strengthen coordination with other businesses. Agricultural insurance can play an important role for developing an urban type modern agriculture, a prosperous rural economy and the creation of new socialist villages.
    Key words：policy agricultural insurance; insurance system

北京地处大陆性季风气候区，自然灾害频发。据统计，1995年～2004年10年间，冰雹、风灾、旱灾、畜禽疫病等灾害导致郊区农业平均每年经济损失6.5亿元。目前郊区农村耕地面积350万亩，农业人口300万人，以粮食、蔬菜、果树、畜产品等为主的农业总产值268亿元。目前郊区农村仍有农业从业人员58万人，农业收入是其重要的生活来源。频发的自然灾害严重影响了郊区的农民收入和都市型现代农业的稳定发展。建立政策性农业保险制度，对规避农业生产风险，增强防灾抗灾能力，促进都市型现代农业发展，增加郊区农民收入具有重要的现实意义。
一、做法与成效
按照《北京市人民政府办公厅转发市农委关于建立北京市政策性农业保险制度（试行）方案的通知》（京政办发［2007］27号，以下简称27号文件）精神，北京市政策性农业保险以科学发展观为指导，以提高农民抵御自然风险和农业综合生产能力为目的，遵循农民自愿与政策引导相结合、保护农民利益与培养风险意识相结合、政府推动与市场运作相结合、农业保险与灾害救济相结合、农业保险与改善农村金融服务相结合的原则，开展了小麦、玉米、苹果、梨、桃、葡萄、露地蔬菜、温室园艺、西瓜、奶牛、肉鸡、种猪（生猪）、磨盘柿、肉鸭、豆类15个品种的政策性农业保险试点。主要的做法与成效是：
（一）运作方式
北京市政策性农业保险运作方式为“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”。具体操作程序概括为“加强领导、选择公司、分层委托、自愿参保、政府支持、专业监管”。
1.加强领导。建立一个协调有力、高效运转的工作机构是推进政策性农业保险制度建设的组织保障。按照27号文件精神，成立了以主管副市长为组长，市农委、市发改委、市财政局、北京保监局等部门参加的市政策性农业保险工作协调小组，小组办公室设在了市农委。各区县参照市里的组织架构也成立了相应的工作班子，明确了主管领导、主管部门、参与部门和具体责任人，负责本辖区政策性农业保险的组织、推动、监督、管理及实施工作，为推动政策性农业保险工作提供了坚实的组织保障。
2.选择公司。按照27号文件精神，组织制定了商业保险公司经营北京市政策性农业保险的基本条件和标准，召开了政策通报会。本着公开、公平、公正的原则，经农业保险专家评审组对各公司申报工作方案认真审核、综合评估后，最终选定了中国人民财产保险股份有限公司北京分公司、安华
［作者简介］郭心义，讲师，现供职于北京农业职业学院；赵乐，现供职于北京市农村工作委员会；田彩云，现供职于北京联合大学。
农业保险股份有限公司北京分公司、中华联合财产保险股份有限公司北京分公司3家保险公司作为2007年北京市政策性农业保险的合作对象。
3.分层委托。市级确定合作公司后，市政策性农业保险工作协调小组办公室与选定的商业保险公司签订原则性合作协议，明确了市级政策性农业保险险种和统一的条款、市级的保费补贴比例和经营费用补贴以及巨灾准备金的启动标准等；区县、入选商业保险公司经自由协商、双向选择后签订了具体开办政策性农险的合作协议，协议包括本区域拟开办的险种、区县拟累加保费补贴比例、风险防控举措等内容，区县与入选商业保险公司签订的农险合作协议报市政策性农业保险工作协调小组办公室。同一区县原则上应选择两家以上商业保险公司经营。同一商业保险公司可在所有区县经营所有的政策性农险险种。市级与商业保险公司签订为期4年的合作协议，第一年为试用期，期内商业保险公司若出现服务态度差、农民意见大、违规经营等行为，将被终止合作。
4.自愿参保。凡在北京市范围内从事农业生产的农民、农业龙头企业、农民专业合作组织和农产品行业协会等均可根据政策性险种的具体条款自愿参保。在农民自愿的基础上，鼓励各区县组织分散农户以村、乡镇为单位整体参保；鼓励由农业龙头企业带领基地农户集中参保；鼓励由农民专业合作组织和农产品行业协会组织社员（会员）集中参保。同时，也希望通过开展政策性农业保险，与发展农民专业合作组织有机结合起来，互相促进，进一步提高农民的组织化程度。
5.政府支持。主要包括确定市级政策性险种，给予农民保费补贴、商业保险公司经营费用补贴、协助商业保险公司享受国家规定的有关税收减免政策等。
（1）确定市级政策性险种。北京市农业保险工作协调小组办公室根据都市型现代农业发展需要、农民保险需求和农业产业发展布局等因素，组织有关部门和专家讨论后确定了15个险种，并对市级政策性农业保险实行统一条款及条款解释。
（2）给予参保农民保费补贴。对于商业保险公司开办的政策性险种，经会计师事务所审核商业保险公司政策性农业保险保单后，小组办公室将按照商业保险公司政策性农业保险业务进展情况，依据会计师事务所审计报告和商业保险公司保费补贴申请，给予参保农民50%的保费补贴，分期拔付商业保险公司。也鼓励各区县在市级补贴基础上累加补贴农民保费，具体补贴比例由各区县根据本区县实际情况与保险公司另行商定。
（3）给予商业保险公司经营费用补贴等政策支持。经会计师事务所审核商业保险公司全年政策性农业保险保费收入情况后，小组办公室按照审计报告和商业保险公司经营费用补贴申请，按照该公司经营市级政策性农业险种保费总收入10%的标准给予经营管理费用补贴。商业保险公司要按照“单独立账、单独核算、盈余结转”的原则管理政策性农业保险资金。
（4）预提巨灾风险准备金。“十一五”期间，北京市财政每年按照上年农业增加值的1‰预提巨灾风险准备金。巨灾风险准备金实行有灾补偿、无灾积累、滚动使用。政策性农业保险当年综合赔付率超过160％时，启动巨灾风险准备金。也鼓励各区县设立本区县的巨灾风险准备金，通过多层次的巨灾准备，提高防控和应对巨灾风险的能力。
6.专业监管。政策性农业保险商业化运作全过程接受保监部门监管，市农业保险工作协调小组办公室委托专业中介机构对政策性农业保险商业化运作的补贴费用进行专门稽核审计。商业保险公司要按照有关要求定期向市政策性农业保险工作协调小组办公室上报政策性农险的进展情况，及时反馈工作中出现的新动态、新情况和新问题。
（二）推进举措
目前13个郊区县都已建立政策性农业保险工作协调机构，大兴、海淀、昌平、房山、怀柔、通州、延庆、丰台、门头沟等12个区县结合各自区县实际提出了工作实施方案或意见，并召开了动员大会，积极启动承保和理赔工作。会后，切实加强舆论宣传，通过工作网络，把数千幅政策性农业保险招贴画、上万份宣传资料，下发到各村各种养大户。同时，各区县通过“三农课堂”、“三农零距离”、户外电视显示屏、宣传栏、广播、网络在线访谈互动等媒体，多形式、多渠道、多层次地宣传政策性农业保险目的、条款、投保操作规程以及典型案例等，深受农民欢迎；昌平、大兴、房山、平谷等区县还适时召开政策性农业保险理赔兑现会，增强了政策性农业保险的可信度；举办了保险知识讲座，编发了保险信息等期刊；市农委、北京保监局以及保险公司代表还坐客“首都之窗”，现场解答网民的提问。通过宣传，把政策性农业保险政策传播到千家万户，使农民认识和了解了政策性农业保险，充分理解农业保险对规避自然灾害风险的作用。去除了农民的侥幸心理和对农业保险的观望态度，培养了农民的风险意识、市场意识、合作意识和互助意识，调动了农民专业合作组织、农产品行业协会、农业龙头企业和农民的积极性，为推动政策性农业保险工作创造了一个良好的舆论氛围。
（三）经营成效
1.承保情况。截至2007年11月30日，共收取保费6 762万元，参保农户达45 401户，总保额157 706万元。三家保险公司赔付支出3 456万元，总计赔付农户12 670户。具体情况如下：
从险种结构来看：11个种植业险种保费收入2 788万元，保额达到了77 778万元，保险规模403 861亩，参保农户43 417户，保费收入占总保费收入41.23%。其中保费收入居前三位的分别为：玉米保费收入839万元、苹果保费收入525万元、梨保费收入462万元。4个养殖业险种保费收入3 974万元，参保农户1 984户，保额达到了79 927万元，保费收入占总保费收入58.77%。其中种猪保费收入3 152万元，保险规模308 763头，参保农户649户，保费收入占总保费收入的46.61%。
图12007年北京市政策性农业保险各险种保费收入
图22007年北京市政策性农业保险各区县参保户数情况
从区域结构来看，保费收入超过500万元的有顺义、昌平、房山、大兴4个区县，其中顺义保费收入最多，达3 916万元，占全部保费收入58%。参保农户超过5 000户的有房山、顺义和大兴，其中房山参保农户最多，达16 520户，占全部参保农户的36%。
2.理赔情况。2007年北京市政策性农业保险制度的出台改变了政府原有的救灾方式，察勘灾情、评估损失、救灾补助等工作引入了市场机制，提高了救灾、赈灾的效率。在2007年6月后发生的各种灾害中，种植业有72 000亩粮食、21 800亩瓜果受灾，得到赔付2 336万元；养殖业有6 800头种猪、奶牛出险，得到赔付1 120万元，种养两业共有12 670户农民受益。政策性农业保险让农民获得了实惠，发挥了风险保障作用，受到了农民的欢迎。出灾后，农民不再是找政府、找市长，而是找市场、找保险公司，风险意识、市场意识有了明显提高。
二、问题与原因
从半年多的运行情况看，北京市政策性农业保险工作已取得了初步成效。但由于北京市政策性农业保险刚刚起步，尚处于试行摸索阶段，与推进社会主义新农村建设的要求相比、与保障都市型现代农业风险要求相比、与帮助郊区农民全面抗御农业自然风险需求相比，北京市政策性农业保险工作仍面临诸多难题和困惑，有待在实践中逐步探索和完善。
（一）风险大。按照我们的制度设计，目前实行的政策性农业保险，在正常年景下不成问题，会继续运转。若碰到大范围的自然灾害，当年政策性农业保险综合赔付率超过160%时，政府要介入并启动巨灾风险准备金，承担160%以上的超赔责任（2008年全市保费收入6 762万元，假如风险超过1.082亿元以上后，由政府承担），在农业保险风险资金和政府补贴难以承受时，能否持续经营，也是目前广大农户普遍担心的问题。政策性农业保险开办并不难，难的就是如何保持生命力，实现可持续发展。
（二）费率高。农业是个多风险的产业，存在地域的广泛性、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成农险的高成本性，这就决定了农险的高费率。以平谷区的大桃为例，每亩保费最低90元，除去市区各级补贴67.5元，农民需负担22.5元/亩，仍觉得有点多，影响了农民投保积极性。保险公司调查显示，每亩保费最低50元比较适合该区的实际情况，农民也比较认可，这样农民保费负担就降到了12.5元/亩。因此，就这次政策性农业保险的条款而言，不同品种保额的大小、保费的分担比例是保障农民利益、保险公司正常运转、各级政府财政支持可持续发展的关键，从而成为决定政策性农业保险能否稳定、健康发展的重要因素。
（三）险种少。这次全市列出的政策性农业保险参保险种为京郊的瓜、果、粮、菜、畜共15个农业品种，农民只需缴纳很少一部分钱就能给自己的种养业上一份保险。然而，现行的政策性农业保险险种还不能达到农民想上农险就能上，如具有地方特色的区域优势产业（虹鳟鱼、樱桃、板栗、肉牛、观赏鱼等）就未列入此次试点，农户有参险的呼声，但无法投保。
（四）条款严。这次政策性农业保险试点制订的条款，对参保农户来说，有的门槛太高，要求过严；有的条款费率定得偏高；有的条款订得不甚合理；有的条款缺乏科学依据，不太客观现实，都不同程度地影响了农户的参保热情。例如果树条款中的除外责任表明除冰雹、十级以上大风责任之外一切自然灾害、意外事故、病虫害、鸟啄、自然落果或人为因素造成果品的损失不负责赔偿。又如参险的畜禽类产品，只保动物，不保配套的基础设施，条款不够全面。
（五）定损难。农业是自然再生产的产业，参保对象是种、养两业，分布范围广，品种搭配多，生产时间参差不齐，发生病虫害复杂，技术要求相对较高，给定损理赔带来一定的难度。农业保险涉及的农户多、面积大、核保时间限制严等实际情况，一旦发生灾情或巨灾，不像其他险种那样容易定损。保险公司大都从事商业化保险，涉足农业性保险甚少，专业技术人员缺乏，力量薄弱，在业务操作上带来一定的难度。以玉米为例，遇风雹灾害倒伏后，核保人员需对每个农户、每块地一一核实损失，工作量很大。再者，有些参保农户受经济利益的驱使，保险意识不强，自身素质不高，往往容易发生纠纷争执。这些因素的存在，势必影响正常工作的开展，给定损理赔造成了严重阻碍。
三、思路与建议
按照党的“十七大”报告要求，深入贯彻落实科学发展观，应本着“稳步推进，完善提高，协调发展，探索创新”的工作思路，切实推进北京市政策性农业保险制度建设。应从北京的实际出发，进一步创新思路，加大工作力度，采取有效措施，加快推进政策性农业保险的发展步伐，为发展都市型现代农业，繁荣农村经济，建设社会主义新农村服务。
（一）修改完善条款，适应不同需求。根据2007年实际工作中反映出的保险条款、费率等方面的问题，建议组织三家保险公司专业人员进行广泛的市场调研，在征求各方意见并深入分析的基础上，修改完善现有的政策性农业保险试行条款，使之更加科学、合理，具有可操作性和可行性。修改保险条款时应充分考虑农民的承受能力，体现灵活性、适用性和多样性，条款设计应简捷明了，让农民一看就明白。应根据不同区县、不同乡镇、不同品种合理进行风险区划和费率厘定；在风险责任上形成单一责任与多项责任、基本险责任与附加险责任相结合的自由组合式农险产品。同时，应根据各区县区域功能定位和农业产业布局等实际情况，研发适合京郊特色的农险产品，增开政策性农业保险险种，扩大政策性农业保险覆盖面，以满足不同区县、不同时节、不同农户的保险需求。
（二）创造发展条件，稳步推进农险。政策性农业保险是一项艰巨而复杂的系统工程。在目前自然灾害频繁而又缺少经验的情况下，必须做好立足长远、谨慎经营的思想准备，避免急于求成。应认真积累经验，厘清风险数据，努力提高风险控制技术，为今后的推广打好基础。政策性农业保险应坚持为北京郊区农业生产提供服务保障的宗旨，但由于农业保险是一项高风险的政策性保险业务，因此自身的风险控制也显得十分重要。在险种的选择上，应以稳为主、适量增加；在规模的发展上，应稳步提高；在资金投入上，应继续增加。
（三）引入再保机制，转移分担风险。按照前面的制度设计，当年政策性农业保险综合赔付率超过160%时，政府要介入并启动巨灾风险准备金，承担160%以上的超赔责任。按照国际惯例，政策性农业保险需要再保险机制的支持，以避免特大自然灾害对农业和农业生产者的影响。今年中央一号文件也提出“完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”。因此，借鉴国外一些成功经验，应研究建立巨灾风险转移分担机制，探索引入再保险机制，提高防控和应对巨灾风险的能力。
（四）加大培训力度，组建理赔队伍。农业保险是保险业的高端课题。无论是保险公司还是各区县相关政府部门都渴望这方面的专业技术人才，财政、税收部门也都希望能够更多地了解农业保险专业知识和技术，便于制定和执行更加有利的农业保险政策。因此，加强涉农业务知识的培训，是当前的一项重要任务。同时，还应切实做好理赔定损队伍建设工作，适应政策性农业保险定损理赔面广量大、技术要求高的特点，依托乡镇建立一支专业化农险理赔队伍由保险公司和乡村干部、农技人员协会代表组成相对稳定的专家小组切实做好农险现场查勘、责任界定和定损理赔工作。
（五）抓好宣传发动，增强参保意识。开展政策性农业保险，深入宣传、广泛发动、营造氛围至关重要。农业保险是农民增收的护身符，农业增效的一张安全网，也是农村经济发展的保护伞。各级政府和有关部门要把政策性农业保险作为一项重要工作来抓，充分利用一切舆论工具，大张旗鼓地开展宣传，采取多层次、多形式、多渠道发动，讲清农业保险的作用意义，讲透有关险种条款，讲明责任利益，使广大农户进一步了解农业保险，从而激发农户参保热情，提高农业保险的覆盖面和参保率，推动政策性农业保险更快更好的发展。
（六）组建专门机构，加强宏观管理。政策性农业保险制度是一长效机制建设，国内外经验表明，做好此项工作需要有机构和人员来保障。美国为解决政府行政推动、利于资金拨付、加强协调服务等问题，成立了农业部风险管理局专门负责此项工作。目前北京市已经成立了政策性农业保险工作协调小组，小组设立了办公室。但办公室属于临时机构，没有工作人员、不具备法人资格、没有公章和账号，在与保险公司签订合同、拨付资金等环节操作中不具备合法主体地位，不利于今后政策性农业保险工作的继续开展。因此，为了充分发挥政策性农业保险的作用，必须组建相应的机构，行使政府政策性农业保险职责。
（七）加强协调管理，开展指导服务。政策性农业保险是政府推动和市场化运作相结合的保险模式，不同于商业性保险，政策性强、涉及面广、时间要求紧、定损理赔难度大，是一项复杂的系统工程。各级政府和有关部门要以高度的政治责任感和认真负责的态度，明确职责，通过协作、密切配合，形成合力。要依托镇村两级，发挥农村工作指导员、驻村干部、农技人员的作用，共同做好政策宣传、风险防范、现场勘查、责任界定、定损理赔等工作，并建立必要的利益分享和责任约束机制，确保政策性农业保险有条不紊的开展，提高政策性农业保险的服务水平。
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［编辑：王一心］保险研究2008年第7期三农保险INSURANCE STUDIESNo.72008