宿迁市开展政策性农业保险试点情况的调查报告

倪锡林1 王卓2

（1.江苏省宿迁市人民政府，江苏 宿迁 510145；
2.中国人民财产保险股份有限公司宿迁市分公司，江苏 宿迁 510145）

    ［摘要］宿迁市农险试点工作中取得了阶段性成效，但仍面临亟待解决的问题。制约政策性农业保险的关键因素：农业保险的法律缺失与道德风险并存，农业保险的低保障与农业产业的高风险并存，农业保险的政策性与商业运营的趋利性并存，农业保险的高成本与农户家庭的低收入并存，农业保险的政策热与执行冷并存。推进政策性农业保险需要出台农业保险法律法规，健全农业保险体系，创新农业保险工作机制，建立农险查灾定损科学体系，加大农业保险扶持力度。
    ［关键词］政策性农业保险；制约因素；创新机制；科学体系
    ［中图分类号］F840.66［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2008）07-0089-03
    Abstract：The pilot agricultural insurance program in Suqian City has made initial progress, but it is still facing with some imminent issues. The factors restricting the development of agricultural insurance are: the legislation vacancy for agricultural insurance and the existence of moral hazards, low level of coverage of agricultural insurance and the high risks of the agriculture industry, the policy business nature of agricultural insurance and the profitseeking propensity of commercial insurers, the high cost of agricultural insurance and the low income of rural households, the strong government promotion of agricultural insurance and lukewarm response of insurers. To enhance development of agricultural insurance, China should complete relevant legislation, improve on the agricultural insurance system, innovate on the agricultural insurance mechanism, establish a scientific loss adjustment system, and further strengthen policy support.
Key words：policy agricultural insurance; restricting factors; innovation mechanism; scientific system

政策性农业保险（以下简称农险）是党中央、国务院为了增强农业防范风险能力和可持续发展水平，促进我国经济协调健康发展所提出的重要举措。随着农业向高投入、高产出、高风险、高技术含量领域挺进，农民面临的自然风险和市场风险越来越大。开展农险工作，为农业发展提供全方位的保险保障，是保险支持三农、服务经济社会发展的重要责任和迫切需要，既是完善农村保障体制的内在要求，又是发展现代农业的必然选择。
一、政策性农业保险试点现状及成效
2006年9月，江苏省人民政府把宿迁市确立为省农险工作试点市以来，宿迁市委、市政府高度重视农险试点工作，率先开展水稻、三麦、奶牛、能繁母猪、食用菌等种（养）殖农险试点，取得显著成效。据统计，2007年全市共承保水稻293万亩，承保面达97%，承担水稻风险总额6.3亿元；承保能繁母猪85 535头，承保面达98%，承担能繁母猪风险总额8 554万元。2008年承保三麦476.5万亩，承保面达98%，承担小麦风险总额9.5亿元。2007年因受暴雨、台风等自然灾害影响，全市参保水稻受灾面积51万亩，涉及农户12万户，共赔付2 290万元；参保能繁母猪死亡1 560头，赔付总额151万元。通过农险试点，落实了中央的支农惠农政策，促进了农业健康发展、农村和谐稳定、农民持续增收。归纳总结，主要有四个方面特点：
（一）强化政府推动，实行联办共保。宿迁市委、市政府成立专门机构，实行专人负责，出台《关于开展农业保险试点工作的实施意见》及补充规定。县、乡两级均成立了农险试点工作领导机构和办事机构，明确了部门职责和相关责任人。市农险试点工作领导小组多次召开专题会议及座谈会，研究部署农险试点前期各项工作，就农险开办模式、开办险种、责任范围及经营机构选择等方面进行了深入细致的调研分析。借鉴其他省市开办农险的成功经验，结合本市实际，确定按照“联办共保”模式开展农险试点。通过公开招投标，确立中国人民财产保险宿迁分公司为农险经营机构。通
［作者简介］倪锡林，现任宿迁市人民政府副秘书长、宿迁市农科院党委书记；王卓，现任中国人民财产保险股份有限公司宿迁市分公司总经理。
过采取“联办共保”模式，做到“三结合”，政府推动与市场运作相结合，农民自愿与政策扶持相结合，维护农民利益与培养风险意识相结合。
（二）规范职能运作，明确运营责权。一是明氛途怪澳堋Ｊ信┫帐缘愎ぷ髁斓夹∽楦涸鹬贫ㄈ信┫盏募苹痛胧龊门┫盏耐贫⒆橹⑿鞴ぷ鳎凑展矣泄卣摺⒎ü婀芾砼┫兆式稹Ｈ吮９靖涸鹱龊帽Ｏ找滴衽嘌岛椭傅迹峁┮滴竦ブぃ龊谜挂党斜９ぷ鳎炖肀７咽战珊屠砼饪钕罘⒎牛芾砼┫兆式穑橹龊帽Ｏ詹榭倍ㄋ鸸ぷ鳎垂娑ㄗ龊帽７鸭芭饪畹牟莆窈怂愎ぷ鳌Ｕ鞑棵偶叭吮９疚婆┫沼泄胤秸搿⒄吆头煞ü娼行１Ｏ站棺橹┫展ぷ魅嗽倍ㄆ谒捅Ｏ罩断孪纾倏┫账得骰幔峁┳裳瘢幌亍⑾缯橹┗а芭┫罩叮嘈吹呐┫斩帘痉⒎诺脚┗种校占跋喙刂丁６敲魅贰傲旃脖！痹鹑āＯ兀ㄇ┱腿吮９痉直鸪械?0%和30%的风险，发生保险责任范围内的赔付，县（区）政府和人保公司分别按7：3比例分摊赔付款。政府70%部分的结余，留作农险基金，2007年建立农险基金570万元；保险公司30%部分的结余，留作农险赔偿准备金，2007年建立农险赔偿准备金244万元。保费补贴上，县（区）级以上财政补贴农户75%保费，农户交纳承担25%保费。三是明确管理费用提取标准和使用范围。按照当年总实收保险费（含财政补贴部分）12%的比例提取管理费，用于培训、宣传、展业理赔、单证制作、设备设施购置、人力成本、查勘定损等支出。管理费由保险公司和农险办统筹使用，充分调动保险公司及相关部门的工作积极性。
（三）强化内控管理，健全服务网络。一是强化资金管理。按照业务操作流程和财务管理办法，由乡（镇）农村经济服务中心协助收取保费，负责登记、造册、收费、统计和汇总。所收保费当天上交保险公司，保险公司以此为出具保单的依据。财政补贴资金，由县（区）农险试点工作领导小组根据保险公司出具的保险单，向同级财政部门按险种提出书面申请。费用管理实施封闭式管理。二是强化业务流程规范管理。全市农险工作做到“六个一致”：机构设置一致，成立了农险试点工作领导小组；运作模式一致，采取联办共保模式；保险责任一致，统一执行江苏农险条款；保费补贴一致，保费补贴标准为75%；费用标准一致，费率为5%；资金管理模式一致，全部实施封闭式专户管理。三是健全农险服务网络。沭阳县35个乡镇、472个行政村均建立三农保险服务机构，乡镇建立三农保险服务站，做到有牌子、有场所、有人员、有必备办公条件，各行政村建立三农保险服务点，健全完善县、乡、村三级服务网络。
（四）突出灾后服务，提高工作质量。灾后服务是农险工作的最终落脚点，通过提高服务工作质量，维护好参保农民的合法权益。一是定损理赔实行阳光操作。查勘定损理赔工作实事求是、科学定损，按损失面积和损失程度等进行登记、造册和汇总，准确合理核定损失数量和程度。赔付前，将受灾农户、受灾面积、赔付金额等情况进行张榜公示，公开理赔明细，并通过农户的“一卡通”及时将赔款赔付给农户。二是健全信访、回访制度。通过健全信访、回访制度，积极应对农户信访，及时处理各种问题，整改不足，并组织人员定期对农户进行回访服务，收集农户反馈意见，维护了社会稳定。2007年，宿迁市泗阳县南刘集乡村民对水稻理赔进行信访，农险办立刻调查核实情况，妥善处理相关事宜，耐心做好群众解释工作，同时要求各相关部门进一步改进工作、提高服务水平，切实维护了农民利益。三是为政府科学决策提供服务。在组织相关农业专家对受灾损害进行勘查理赔评估的同时，也对灾害发生的原因进行系统分析，形成相关分析报告，及时向政府提出合理化建议，给政府农业决策提供参考。2007年，宿迁市宿豫区部分农田发生水稻倒伏，分析倒伏原因与水稻栽培、施肥技术有关，及时提出相关建议。
二、制约政策性农业保险的关键因素
尽管宿迁市农险试点工作中取得了阶段性成效，但仍面临一些亟待解决的问题。
（一）农业保险的法律缺失与道德风险并存。《中华人民共和国保险法》只规范商业性保险，对农险未予界定，2002年修订的《中华人民共和国农业法》也只是“鼓励商业性保险公司开展农业保险业务”。农险的组织体系、经营范围、经营管理、费率厘定、赔付标准等缺乏法律规范，农险业务的开展处于法律盲区。由于法律制度的缺失，受农业经营者自身利益、小农意识和文化素质的影响，以及农险公司趋利避害的思想影响,骗保、拒赔现象时有发生，2007年9月发生的韦帕台风保险灾害事故，宿迁市小部分农户对水稻的受灾面积、受损程度进行了虚报，经核查定损，全市受灾面积减少了1.85万亩。
（二）农业保险的低保障与农业产业的高风险并存。宿迁市属于旱涝交替多发性地区，农业生产经营设施条件较差，自然灾害对农业产业发展造成的损失非常大。农险作为农业产业发展的“保护伞”，受其自身收益和险种管理等因素的影响，对农业灾害的补偿水平很低。目前，各地农险都采取成本保险，农民交少量保费，政府进行大额补贴，按5%费率进行投保。以种植业为例，农户和政府补贴合计5元～15元，成本保险100元～300元，保障力度很弱。畜牧业、设施园艺业投入更多，成本更高，低保障的农险对农业发展难以起到应有的保障作用。
（三）农业保险的政策性与商业运营的趋利性并存。农险商业化运作，保险公司以追求利润最大化为目标，使其在险种开办上存在局限性，往往效益高、风险大的农业产业不愿纳入农险体系。如保险公司在开办水稻、三麦、玉米等种植业险种上积极性较高，而对风险较大的能繁母猪、奶牛、湖泊水产养殖、大棚蔬菜等产业产品保险积极性较低，担心发生较大亏损，不愿拓展高效农业领域的产品保险。
（四）农业保险的高成本与农户家庭的低收入并存。农业产业是高风险产业，农险费率受农业产业的风险、种植空间的分散、农户投保的季节性、理赔定损的复杂性等多种因素影响，造成了农险的高成本和机构运营的高费率，农险比一般城镇保险付出更多的人力、物力和财力。交强险的费率不到8‰，工矿企业财产险仅为3‰～5‰，而农险的费率一般高达5%以上，加之受农业生产效率和效益不高、农民收入水平相对低下等因素制约，农户对农险的支付能力有限，投保积极性不高。
（五）农业保险的政策热与执行冷并存。农险作为一项支农惠农措施，从中央到地方都从政策、资金等方面进行大力扶持。但农险属新兴事物，部分基层干群观念落后，认识不到位，执行、参保积极性不高，且农险属政府主导、非盈利性保险，农险经营机构积极性也不高。农险的定损、赔付等关键环节缺乏科学、高效、便捷性，保险经营部门尤其是基层缺乏专业人才，没有一支延伸到乡村的保险队伍，难以开展查勘定损。农险资金由财政部门管理为主，而理赔、赔付却由保险经营机构承担，影响赔付及时到位，容易激化矛盾，造成了人力、物力、财力的浪费，制约了农业保险的发展。
三、推进政策性农业保险工作的建议
概括地讲，农险主要有三个基本特征：政府主导性、高风险性、经营机构非盈利性。根据国内外实施农险的一些做法以及分析政府、保险经营机构和生产者在农险中的地位与作用，结合目前农业发展现状，当前及今后一段时期有必要在以下六个方面深入推进农险工作。
（一）出台农业保险法律法规。农险法律、法规的建立是农险发展的基本保证，鉴于农险的特殊性，《保险法》不适用于农险。需要出台农险法律、法规及其实施细则，规范其制度和行为。目前，世界上有40多个国家建立了较为健全的农险制度。美国、加拿大、日本等发达国家早在二十世纪四五十年代就出台了《农作物保险法》或《农业灾害补偿法》，菲律宾等发展中国家也于二十世纪七八十年代出台了《农作物保险法》，并开办专门的农作物保险公司。我国既是农业大国，有9亿多农民、18亿亩耕地，也是世界上农业自然灾害最为严重的国家之一，农业和农村经济的发展迫切需要农险的支持和保护，出台农险法律法规意义重大。通过出台农险法律法规，明确农险的组织体系、经营范围、经营管理、费率厘定、赔付标准；明确关系国计民生、关系粮食安全的几个险种实施强制性保险；明确各级政府对农险的支持责任和范围，以及对税收减免政策、财政补贴增长机制等做出相应规定。
（二）健全农业保险体系。现阶段，从世界各国以及全国各地农险实施情况来看，农险经营主要有以下三种模式:政府和保险经营机构联办共保、政府委托农险经营机构代为办理、专业化保险经营机构自办。我国农险正处于试点阶段，通常采取前两种模式，突出政府的主导性、决策性。前两种模式在农险创办初期，适合我国国情，对于推动农险发展起到了积极作用。但从实践来看，前两种模式存在以下三个弊端，制约农险进一步发展。一是经营机构责任不突出。现阶段农险责任主体是各级政府，农险经营机构主体地位下降，既不利于农险业务长期开展，又牵制政府部门大量精力。二是农险业务性强。保险是一项业务性很强的工作，工作面广量大，政府部门工作人员囿于保险知识面狭窄，不能胜任保险业务工作。三是多头管理、效率不高。农险经营管理涉及政府多个部门和保险经营机构，存在多头管理现象，整体运作和赔付效率不高。通过借鉴西欧、日本、印度等国家经验，农险发展应该逐步向第三种商业化运营模式过渡，着重从以下三方面入手。一是确立保险经营机构主体地位。成立专门农险公司或由商业性保险公司独立开展农险业务，确立保险经营机构的责任主体地位。政府从农险的责任主体过渡到制定农险相关政策和制度，调控和监管为主，推动农险的市场化进程。二是构建乡镇农险服务网络。目前可依托乡镇农经、农技服务中心构建服务网络，做到有牌子、有阵地，有3～5个专兼职人员，建设经费可以从管理费中列支。三是加强村级农险员队伍建设。根据行政村规模，每千亩耕地或300～400个农户设1名专兼职农险员，开展农险宣传、保费代收、协助查灾定损等工作。
（三）创新农业保险工作机制。一要加快农险产品创新。考虑到农民文化水平不太高，制定的保险条款要通俗易懂、投保手续简单可行；农业风险和灾害损失的地域性，以及管理水平的不同，保险费率也应实行差异化的费率；延伸保险标的，逐步从成本保险向产量产值保险、效益保险延伸；拓展农险险种，从三麦、水稻、能繁母猪等向水产品养殖、设施园艺等方向拓展，形成险种多样性；拓宽农险产业覆盖面，从单纯种植业向畜牧业、水产养殖业、高效规模农业等农业产业方面拓宽，满足多层次农险需求。二要创新保险金融联办服务模式。尝试将农险的开办与农村信贷的发放进行无缝对接，做到保险业务拓展到哪里，金融服务就跟到哪里，加大金融业对农业的支持力度。通过开展农险，为贷款或担保提供保证，增强农村金融产品的供给能力。2007年，宿迁市人保公司和农村信用社进行了联办服务创新，共同与该市宿豫区养猪大户签订了能繁母猪保险合同和贷款协议，既是扶助农业生产的新举措，也是农险和农业信贷携手服务地方三农发展的新探索。三要建立健全大灾巨灾预警应急机制。农业灾害风险多发，且呈现集中性、巨灾性和突发性的特点，必须建立重大灾害的风险预警、防范机制。各级政府要建立农险大灾应急预案，确立应急处理的工作原则，建立组织指挥系统，建立预警、预防机制和应急响应的具体方法和步骤，落实应急处理的保障措施，注重灾害数据的整理、分析和运用。四要加速建立农险的再保险机制。农业一旦发生大面积巨灾，仅靠省、市专业性保险经营机构难以承担巨额赔偿，必须建立同一保险机构内部分保及不同保险机构之间的再保险机制，将部分风险转嫁给其它经营主体，确保农民受灾后能得到足额赔偿。
（四）坚持“大数法则”原则。大数法则是近代保险业赖以建立的数理基础。根据大数法则的定律，承保的危险单位愈多，损失概率的偏差愈小，反之，承保的危险单位愈少，损失概率的偏差愈大。自实行省直管县的财政体制改革后，市级财政对县（区）财政统筹力度减弱，以市为单位统筹建立农险基金难度明显加大，一旦遇到大灾年份，市级将无法实行统一调度，以县（区）为单位将无法保证足额理赔。以宿迁市泗洪县为例，该县水稻种植面积约为100万亩，按照保费10元/亩投保，共募集农险基金1 000万元，如果遇上大灾之年，按照保额200元/亩赔付，仅够赔付5万亩，尚余95万亩赔付缺口需要保险经营机构和政府财政进行额外赔偿，一方面可能影响赔付速度，另一方面也将加重保险经营机构和地方政府的财力负担。要加大市级农险统筹力度，建立市级农险基金，最好以省为单位完善农险机制，扩大承保区域范围，增强保险资金统筹能力，提升应对灾害能力，最大程度地保护农户利益。
（五）建立农险查灾定损科学体系。查灾定损是保障农户利益，维护经营机构合法收益的关键环节。2007年，宿迁市水稻受灾51万亩，涉及农户12万户，查灾定损工作量大，定损标准难以把握准确。科学、快捷查灾定损，迫切需要解决三个问题。一是查灾队伍。依托县乡农经、农技服务组织，明确其权利和义务，保险经营队伍参与。二是定损程度确定。可建立专家库，组织农业科研、推广专家进行会诊把脉。三是制定定损标准。小麦、水稻等农作物因灾受损多少，理论上可以通过定量确定，而实际操作中，定损工作面广量大，难以做到精确，应组织制定不同农作物定损标准和方法，以便准确、快速进行查灾定损。
（六）加大农业保险扶持力度。农险作为一项新兴事物，需要各级政府加大政策扶持力度。2007年，江苏省级财政补贴农民保费的50%，2008年，补贴比例上升到60%，此举对推动农险业务的深入开展起到巨大推动作用，但仍需进一步完善。一是保费补贴制度化。农险发展离不开政府财政支持，一旦实施就有一个持续稳定的问题，建立各级政府财政补贴长效机制，农险的保费补贴纳入各级财政预算，及时划拨，减少临时动议和随意调整，保障农险补贴的可持续性，给保险经营机构和农户吃上“定心丸”。二是拓宽保险补贴领域。随着政府财力增长，要适度扩大农险补贴范围，从单纯补贴关系国计民生、粮食安全的种植业逐步扩大到水产养殖、设施园艺等农业产业及农机具保险。农险补贴收益主体也应该从农民扩大到农村经济合作组织以及农业产业化龙头企业，通过拓宽保险补贴范围和领域，增强农业产业抗风险能力，推动农业产业化、集约化发展。三是明确零税收原则。农险作为一项政策性保险业务，需要参照国际经验和发达国家做法,对农险实行免税政策,免除经营机构营业税、所得税等税收，调动经营机构积极性，支持农险的快速健康发展。［编辑：王一心］