我国财产保险偿付能力监管制度变迁分析①
——制度经济学视角

陈宇宁

（厦门大学，福建 厦门 361005）

   ［摘要］我国财产保险偿付能力监管制度的变迁是一种政府主导型的制度变迁。本文从制度经济学角度分析，运用戴维斯、诺斯和林毅夫关于制度变迁的理论，从制度选择集合的改变、监管资源相对价格的变化、技术进步和克服对风险的厌恶四个方面，论述我国财产保险偿付能力制度变迁目的是以提高监管效能、降低监管成本，从而提高整个社会福利为目的制度变迁过程，以期通过理论洞察来为进一步推进我国偿付能力监管制度提供一些有益的思考。
   ［关键词］财产保险；偿付能力监管；制度变迁
   ［中图分类号］F840［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2009）01-0019-06

    改革开放三十年来，我国财产保险偿付能力监管制度不断完善，这种制度变迁对提高监管效率十分重要，因此本文以制度经济学理论为基础，研究财产保险偿付能力监管制度变迁，分析导致制度不平衡的内在原因，探究制度变迁的路径依赖。
舒尔茨（1968）将制度定义为社会中个人所遵循的行为准则。戴维斯和诺斯（1979）认为，当预期的收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。林毅夫（1989）强调，制度变迁“必须要有某些来自制度不均衡的获利机会”，并且认为制度选择集合改变、技术改变、要素和产品相对价格的长期变动、其他制度安排改变能引起制度不均衡。这为分析我国财产保险偿付能力监管制度变迁的原因提供了一种分析思路和框架。综合以上几位经济学家对于制度变迁原因的分析，笔者认为，我国财产保险偿付能力制度变迁目的是以提高监管效能、降低监管成本，从而提高整个社会福利（从监管角度讲，提高市场运行的效率、降低市场运行风险、维护金融稳定和保护保险消费者利益是实现社会福利的重要表现）。以此为目的，可以从四个方面分析我国财产保险偿付能力监管制度变迁的原因。
    一、制度选择集合的改变
    我国财产保险偿付能力监管制度变迁是我国保险制度变迁的一个组成部分。我国保险制度的变迁伴随着意识形态的变化，改变了保险（包括财产保险）在整体国民经济中的定位，同时也赋予了财产保险监管新的定位，而这种定位改变了财产保险偿付能力监管制度安排的可选择集合。
   （一）财政型保险制度时期②
    由于社会对于保险的认识还不充分，保险作为国家财政的后备的思想还较为普遍，受这种意识形态的影响，实践中由中国人民保险公司代表国家对一些重要保险业务实行国家专营，形成了一种由政策导致的垄断经营。虽然1986年～1988年成立了三家新的财产保险公司，但人保公司仍然居于绝对主导地位。保险作为财政后备主要体现在国家对中国人民保险公司的税收政策上。1980年～1982年间，国家对保险业免除税收，并同意留足保险基金后再缴财政。1983年～1986年除了对部分险种继续实行免税政策外，财政同意承
    担人保公司巨灾损失的超赔责任。1987年～1992年，规定中央财政与地方财政对于保险公司收益分成、风险共担。这些措施目的是通过这种转移支付的方式，实现人保公司作为国家财政后备的一种制度安排。
    由于这一时期保险职能是作为财政的后备，并主要由人保公司履行该职能，对于偿付能力监管的制度需求不是很急切。因此这一时期的偿付能力监管制度没有得到重视和发展。虽然1985年3月，国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》，提出了偿付能力的概念，但是该条例是特定历史时期的产物，没有提出偿付能力监管的概念。对于违反该条例或偿付能力不足的公司没有规定相应的监管措施。因此，无论从保险监管机构的定位还是具体可采取监管手段方面，偿付能力监管可选择的集合十分狭小。
   （二）金融型保险制度时期③
    随着国民经济的快速增长，原有保险业作为财政后备的弊端也不断显现，一方面财政无力承担巨大的风险，同时，这种保险制度安排效率也较为低下，无法适应社会主义市场经济体制的需求。1992年，我国确立了社会主义市场经济体制改革的目标，我国保险制度逐步转化为金融型的制度安排。主要体现在：
    1.保险公司与国家财政的关系转变为正常的税收分配关系。人保公司不再享有特殊的税收政策，同时财政不承担保险公司承保的巨灾损失的超赔责任。
    2.引入多元化产权主体。截至2007年底，共有财产保险公司42家，其中，中资财产险公司27家，外资财产险公司15家。主体的多元化形成了开放式竞争性的市场格局，使得原有财政型的制度安排无法持续，各公司作为独立法人，根据市场经济原则建立现代保险企业制度。
    3.现代保险理论得以确立。20世纪80年代，保险理论界有过三次大讨论，重点围绕社会主义保险是否具有商品属性、社会主义保险是否应该引入多元主体、中国保险市场是否应对外开放，这些讨论的结果，使得90年代具有中国特色的现代商业保险理论逐渐取代了国家保险理论。
与之相适应，保险监管的定位也发生了变化，财产保险偿付能力监管制度安排的可选择集合不断扩大。
    1.监管目标变化。对于金融型的保险制度，监管机构职能的重点在于维护市场的稳定和保护保险消费者的利益。这与财政型保险制度下的监管目标不同。要保持保险市场的稳定，就必须确保保险公司具有相应的偿付能力。正是这种监管目标的变化，强化了偿付能力监管职能，监管制度可选择的集合比财政型保险制度时期扩大。
    2.偿付能力监管在法律中得以确立。《中华人民共和国保险法》对财产保险公司偿付能力的要求作了较为细化的规定，对于违反偿付能力监管有关法律也制定了处罚措施。这种制度安排的变化与保险功能的变迁以及监管机构职能的变迁相一致。
    3.中国保监会的成立增强了财产保险偿付能力监管制度的可操作性。1998年11月成立的保监会根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。在保监会主要职责中规定“依法监管保险公司的偿付能力”，国家授予的监管职责使得监管机构可以独立制定针对财产保险偿付能力监管的具体措施。
    二、监管资源相对价格的变化
林毅夫（1989）指出，资源相对要素价格变化，是历史上多次产权制度安排变迁的主要原因之一。保险业快速发展与监管资源有限的矛盾，使得原有的保险监管制度安排无法在较低的成本下取得预期的监管效果，因此产生新的制度需求。
   （一）我国保险市场快速发展
    近年来，保险业保持年均15％以上的增长率，与此同时，保险业总资产也快速增长（见图1），财产保险公司的数量也不断增加，机构的设立带来网点的铺设，使得监管机构需要监管的保险机构数量和业务数量都大幅增加，加大了监管机构的工作量，加剧了市场快速发展与监管资源稀缺性的矛盾。
    ①本文主要分析改革开放三十年来财产保险监管制度的变迁。
    ②该时期指1979年保险业复业至1992年党的十四大召开这一历史阶段。
    ③该时期指1992年十四大提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”至今。图1保险资产总额（单位：亿元）
    资料来源：中国保监会官方网站及《中国保险年鉴》各期整理。
   （二）监管资源的增长远远低于保险机构和业务的增长
    保险监管机构数量的增长远远低于保险机构数量的增长。2001年以来，保监局数量稳定在30～34个（见图2），这与根据行政区划设立监管局有关，监管机构的数量和人员不可能同保险公司一样快速增长。2007年，财产保险现场检查606家财产保险分支机构，检查覆盖率仅22.21‰。说明在监管资源有限的前提下，保险监管机构对于保险分支机构检查的数量到达一定规模后难以有大的突破，而地市级保险机构的成立加大了监管半径（见图3），现场检查为主的监管方式所需要的监管成本不断加大，监管成本作为一种要素的相对价格发生了变化，导致了必须寻找一个更有效率的监管制度安排。
    图2保监局数量（单位：个）
    资料来源：根据保监会官方网站各保监局简介中成立的时间整理。
    图3保监局针对保险机构行政处罚实施情况（单位：个）
    资料来源：根据保监会官方网站公布的行政处罚数据整理。
    三、技术进步
    林毅夫（1989）认为，技术变化除了在决定制度结构方面能起到决定性的作用之外，还能够改变特定制度安排的相对效率，并使某些其他的制度安排不再起作用。保险业技术进步为更高效地保险监管提供了技术基础，使得更有效率的偿付能力监管成为可能，这也改变了财产保险偿付能力监管制度安排的效率。
   （一）电子计算机和网络技术提高了偿付能力监管数据采集与分析的效率
    保险公司和保险监管机构大量使用的电子计算机和网络技术，改变了信息使用、收集和管理的模式和成本，为偿付能力监管提供了数据基础，而这些技术提高了偿付能力监管的效率。
    1.财产保险公司基本实现了数据“大集中”。目前绝大部分财产保险公司都实现了数据的大集中，数据库集中在公司总部，下属分支机构仅作为一个数据终端。这种方式降低了人为修改数据的可能性，减少监管机构对数据归集方面的监管成本，偿付能力监管具备可操作的数据基础，提高了监管效率。
    2.统一的数据统计系统提高了分析的效率。从国际上发达国家偿付能力监管的经验看，只有建立了统一的数据库，非现场分析才成为可能。2005以来，保监会致力于加强保险统计数据的工作，建立了“中国保险统计信息系统”。该系统是目前我国最为完整的保险数据平台，这个系统的建成使得监管机构可以以较低成本获得对保险公司开展偿付能力监管所需的数据。
    3.行业数据标准化使得数据可比性大幅提高。偿付能力监管要大量使用非现场数据分析，这就要求行业数据标准化，否则，数据统计口径不一致，将导致数据的可比性下降。2005年9月，我国成立了中国保险业标准化技术委员会（以下简称“保标委”），负责保险业标准化技术工作以及与国际标准化组织（ISO）的联系工作①。重点解决基础数据标准缺位、接口标准缺失等问题。截至目前，保标委共有92家委员单位，委员105人②。
   （二）非寿险精算体系的初步建立
    非寿险精算技术发展和制度建设是财产保险偿付能力监管制度的重要组成部分，强化精算师的职责，能够提高偿付能力监管制度安排效率。我国非寿险精算在财产保险公司中起着越来越重要的作用，非寿险精算制度的建设已取得突破性进展。
    1.建立并实行非寿险精算责任人制度。2004年7月1日起，保监会要求财产保险公司及再保险公司必须配备精算责任人，财产保险公司及再保险公司向监管部门提交的保险产品费率报告、责任准备金评估报告、偿付能力报告必须由精算师签署专业意见。
    2.开展非寿险精算师职业资格考试。规定在国外参加美国SOA寿险精算考试和考过较多英国精算课程的人员可以转向非寿险精算。2004年9月，中国非寿险准精算师资格考试科目确定为6门，并在2005年9月进行了考试。2005年底，保监会组织专家评审通过了《非寿险责任准备金》课程，完成《非寿险精算数学》与《非寿险产品定价》两门课程教材的编写。2006年，中国举行首次全科目非寿险准精算师考试。
    3.制定了《非寿险责任准备金提取办法》。为满足财产保险公司财务精确核算的需要，特别是上市披露的要求，保监会着手建立非寿险精算技术标准体系。首先从《非寿险责任准备金提取办法》开始，并在2005年初正式颁布与实施与此相配套的《非寿险责任准备金提取办法实施细则》和《非寿险责任准备金报表》。
   （三）风险管理技术的发展
    随着金融保险业发生深刻的变革，金融机构和金融监管部门的风险监管技术也获得了长足的发展。量化风险管理技术广泛运用于风险管理和金融监管。VaR（ValueatRisk）风险模型、压力测试、模拟测试等量化技术的出现，也使得对于风险可以采用量化的方式进行衡量。目前已有超过1 000家的银行、保险公司、
    ①http://www.circ.gov.cn/Portal0/InfoModule_5217/25505.htm，《中国保险监督管理委员会关于印发《全国金融标准化技术委员会保险分技术委员会章程》和《全国金融标准化技术委员会保险分技术委员会费用收缴及管理办法》的通知》。
    ②2008年03月25日.王小平.我国保险标准趋向国际化.投资基金、养老金基金及非金融公司采用VaR模型作为衡量投资风险的重要手段。根据全美保险监督官协会（NAIC）标准，财产保险公司所面临的风险包括资产风险、信用风险、承保风险、资产负债配置风险、其他风险等，其中资产风险指财产保险公司投资所持有的各项资产，可能因其资产价值变动而使公司偿付能力不足的风险，是影响财产保险公司偿付能力状况的一个重要因素。VaR模型用于财产保险公司资产风险的衡量，使得资产风险衡量更为准确科学。
    四、克服对风险的厌恶
    戴维斯和诺斯（1979）认为，由于大部分人对于风险是厌恶的，克服对风险的厌恶使得“存在一种进一步偏向于有更为确定的结果的活动的倾向”，“如果这些能够克服厌恶风险倾向的机制被创新，总利润就可能增加，或使得风险的结果相应于所获取的收益表现得更为确定”。对于保险监管机构而言，实施偿付能力监管可以通过减少保险公司可选择行为的集合，降低风险发生的概率。
    根据现代公司财务理论，保险公司的盈利性可以用期望收益率E（r）表示，而风险程度可以用收益率的标准差σ（r）来衡量。保险公司最优的选择是在任意给定的期望收益水平上，期望收益率的标准差都是最小，所有这些可能的选择所构成的曲线就是公司可选择行为的有效边界。基于逐利性的冲动，保险公司往往倾向于超过实际资本的承受能力，盲目扩大承保规模，利用较高的财务杠杆比率，实现较高的收益率，这容易导致在发生大额赔付的时候，公司无法履行承诺的义务，因偿付能力不足而破产，而实施偿付能力监管就是要降低保险公司的破产概率。
根据图4所示，AL曲线就是保险公司可选择行为的有效边界。我们假设保险公司的破产概率函数可以用p（r）表示，即： p（r）=aσ（r）-bE（r）， 其中的a和b为系数，且a>0，b>0。
    对保险公司实施偿付能力监管，实际上是设定了一个最低的自有资本收益率R和一个破产概率上限P。要求保险公司自有资本的收益率r在任何时候都高于R，即r>R，同时相应的破产概率不得超过界限P，即：p≤P。那么，p（r）=aσ（r）－bE（r）实际上就是一条“偿付能力监管线”。
    当r≤R，该保险公司由于无法获得最低收益率，在某种意义上处于一种监管上的“破产”状态，监管机构将依法对保险公司的日常经营活动进行干预，防止情况进一步恶化，避免出现偿付能力不足而真正破产。
实施偿付能力监管后，保险公司被允许的期望收益率和风险组合将由偿付能力监管线p（r）左上方的DER区域和期望收益率E（r）纵轴右方的上半平面形成的交集DECF上的点所构成。而保险公司的可选择行为的有效边界由原先的AL缩短为AB。因此，实施偿付能力监管实质上就起到了限制保险公司选择过大风险的财务决策的作用，从而降低公司破产概率。
    图4实施偿付能力监管后的有效边界
    五、结论
    1.我国财产保险偿付能力监管制度是我国保险制度的一个重要组成部分。改革开放以来，保险理论的不断丰富，意识形态对于制度变迁产生重要作用，现代保险理论逐步确立，在实践中促进了我国保险制度安排由财政型向金融型转变，使得保险监管目标转变为维护金融保险市场的稳定和保护保险消费者的利益，财产偿付能力监管制度安排可选择的范围不断加大。
    2.财产保险偿付能力监管制度安排，很大程度上受到技术发展水平的制约，这使得今后在设计偿付能力监管制度的时候应充分考虑技术因素，加大对计算机网络和风险管理技术等方面的投入，提高制度安排的相对效率。
    3.随着财产保险的快速发展，保险监管机构的监管成本这一因素在监管制度安排中成为越来越重要的考虑因素。低效的监管制度安排必然无法保证保险市场的稳定，难以保护保险消费者的利益，而监管成本又不可能无限制的增加，这种矛盾使得偿付能力监管成为监管的核心，而在监管实践中如何合理分配“三支柱”监管体系中监管资源的安排将成为一项重要的课题。
    4.虽然偿付能力监管能够减少保险公司可选择行为的集合，降低风险发生的概率，但是“偿付能力监管线”如何确定十分重要，也就是要科学制定财产保险最低偿付能力监管标准。如果最低偿付能力标准设定过高，也就是图4中的“偿付能力监管线”向左移动，那么保险公司可选择集合将继续减少，虽然保险公司风险σ（r）继续降低，但是收益率E（r）也不断降低，使得保险业对社会资金的吸引力降低，不利于行业发展。反之，如果最低偿付能力标准设定过低，也就是图4中的“偿付能力监管线”向右移动，则偿付能力监管不能有效限制保险公司的高风险选择以降低破产概率。
［参考文献］
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Abstract：In China the evolution of the regulation system on property insurance company′s solvency margin is mostly governmentdriven. The article, from institutional economics prospect, applies the system transition theories developed by Davis, North and Lin Yifu to discuss, from a set change of system choice, the change of regulation resources relative to price, technological progress and overcoming of the risk aversion attitude. The aim of system transition of property insurance  solvency margin is to improve regulation efficiency, cut down on regulation cost and enhance the social wellbeing as a whole. The article intends to provide some food for thought on further enhancing the regulation system on solvency margin.
Key words：property insurance; regulation on solvency margin; system transition
［编辑：施敏］保险研究2009年第1期宏观经济