坚持以科学发展观为统领开创保险监管工作新局面推动保险业又快又好地发展

吴定富

                            （中国保险监督管理委员会，北京 100032）
　　
　　［摘要］十六大以来，我国的保险监管理念逐步成熟，监管理论不断创新，现代保险监管体系初步形成，监管制度日益完善，监管成效逐步显现。“十一五”是全面建设小康社会的关键时期，也是保险业做大做强的关键时期，经济社会的发展、保险业发展的阶段性特征、保险业的全面对外开放、国际金融监管的发展趋势等都对保险监管提出了新要求。当前和今后一个时期保险监管工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，按照“总揽全局、协调各方，科学民主、依法行政，加强监管、防范风险，营造环境、促进发展”的要求，努力解决好速度、效益、诚信和规范问题，促进保险业又快又好做大做强，更好地为构建社会主义和谐社会服务。
　　［关键词］保险监管；防范风险；“十一五”规划；初级阶段
　　［中图分类号］ F840 .32 ［文献标识码］ C ［文章编号］1004-3306（2006）04-0003-08
　　Abstract： Since the 16th CPC Conference, the insurance regulatory concept in China has been maturing constantly and the regulatory theory has being innovated. As a result, China’s insurance regulatory system has being continuously perfected and the regulatory effect is emerging. The Eleventh FiveYear Period is critical to the construction of an allround welloff society and the realization of a bigger and stronger insurance sector as well. The social and economic development, the features of the insurance sector at this stage, the allround openup of the insurance sector and the development trend of international financial regulation have all put forth new requirements to insurance regulation. From now on, insurance regulation should follow the guidance of Deng Xiaoping Theories and the important thoughts of“three represents”and implement the concept of scientific development studiously. According to the requirements of“controlling the overall situation and coordinating efforts of all parties, scientific and democratic and administering based on law, strengthening regulation and guarding against risks and creating a favorable environment and prompting development”, we should strive to balance the relationship among speed of growth, profitability, credibility and standardized operation to prompt a sound and rapid, bigger and stronger development, and play a better role in constructing a harmonious society,
　　Key words：insurance regulation; safeguarding risks; Eleventh Fiveyear project; preliminary stage
　　
　　一、十六大以来保险监管工作的基本情况
　　十六大以来，我国经济社会发展进入新的历史阶段，保险业改革发展也进入十分关键的时期。三年多来，我们在党中央、国务院的正确领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，牢固树立政治意识、大局意识和责任意识，坚持把加快发展作为首要任务，把防范风险作为保险业的生命线，积极进取，开拓创新，扎实工作，取得了较好的成绩。
　　（一）监管理念逐步成熟
　　思想是行动的先导，思想有多远，我们就能走多远。思想不开放，思路不开阔，行动就必然受局限。我们坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，在监管理念上实现了“四个转变”。
　　第一，从“就保险论保险”向“想全局、干本行，干好本行、服务全局”转变。长期以来，保险业存在一种“就保险论保险”的倾向，习惯于仅从行业自身的角度来考虑问题，视野不够开阔，既限制了保险功能和作用的发挥，也限制了行业的发展。通过深入学习实践“三个代表”重要思想和科学发展观，全行业深刻认识到，经济社会发展是保险业生存和发展的基础，只有通过服务经济社会发展全局，才能实现自身价值。为全局服务，既是保险业作为国民经济重要组成部分应尽的责任，也是保险业不断拓宽业务领域、不断发展壮大的需要。近年来，保险业的全局观念明显增强，主动融入经济社会发展全局，在支持经济发展、完善社会保障体系和参与社会管理等方面，发挥了积极作用。
　　第二，从“就监管论监管”向“以监管促发展”转变。过去，保险业存在监管和发展“两张皮”的现象，有的同志认为，发展是保险公司的事，监管机关主要负责查处市场违规行为，甚至把发展和监管对立起来。我们提出，保险监管机关有责任促进保险业加快发展，要以监管促发展，寓服务于监管之中。实践证明，我们对保险监管的定位是正确的。一是符合完善社会主义市场经济体制的要求。十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，要切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。二是符合保险业发展的实际。尤其在发展的初级阶段，保险业面临的许多问题，需要通过监管机关的规划、指导和协调帮助解决。三是符合金融保险监管的一般规律。即使在发达国家，提供良好的发展环境也是金融保险监管机构的监管目标之一。
　　第三，从强调外部监管向加强内控转变。根据事物发展的规律，内因是根据，外因是条件，外因通过内因发挥作用。从保险业看，保险公司是经营的主体，是维护市场稳定和防范化解风险的内因，保险监管是外因。只有公司内因和监管外因共同发挥作用，才能起到事半功倍的效果。十六大以来，全行业逐步认识到，防范风险不仅是监管机关的职责，也是市场经营主体的责任。我们把保险公司内控作为监管的重要内容，引导保险公司加强内控建设，提高了监管效率。
　　第四，从被动型监管向主动型监管转变。过去由于监管组织体系不健全，监管力量不足，主要靠查处来应付各地出现的风险隐患和市场违规问题，比较被动。十六大以来，我们着眼于提高保险监管的科学性、主动性和预见性，加快监管信息化建设，强化监管的技术基础，在加强市场行为监管的同时，积极推进偿付能力监管和公司治理结构监管，探索从结果性监管向过程性监管转变，逐步化被动为主动。
　　（二）监管理论不断创新
　　理论是实践的指南。保险业在我国是一个快速成长的行业，保监会作为监管机关，面对保险业改革发展的新形势，必须不断研究新情况，总结新经验，作出新概括，通过理论创新为保险监管提供科学指导。十六大以来，我们在保险理论创新方面取得了一系列重要成果。
　　一是功能作用理论。明确保险的功能和作用，既是保险业服务全局的前提，也是自身发展的需要。只有搞清楚保险具有哪些功能，能为经济发展、社会进步和人民生活发挥哪些作用，才能找准保险在经济社会发展中的位置，不断拓宽保险的服务领域，寻求保险业更大的发展空间。国际保险业发展的趋势也表明，现代保险正朝着风险管理、资产管理和社会管理的多重角色发展。为此，我们提出，现代保险不仅具有经济补偿功能和资金融通功能，而且具有社会管理功能，可以在参与社会管理、提高政府社会管理效率方面发挥积极作用。
　　二是发展阶段理论。准确判断我国保险业发展所处的阶段，是我们制定和执行正确方针政策的基本依据，是保险业始终沿着正确发展方向前进的重要保证。根据我国保险业发展的实际，我们提出保险业仍处于发展的初级阶段，主要矛盾是保险业与经济社会发展和人民生活需求不相适应。加快发展、做大做强保险业是这一阶段的主要任务。
　　三是自主创新理论。保险业存在的许多矛盾和问题，都是在传统的体制和思维模式下产生的，必须用创新的办法才能解决。创新是实现保险业又快又好发展的必由之路。我们提出，要努力建设创新型行业，不断提高保险业的自主创新能力，从强化创新意识、完善创新体制、培育创新环境三个方面，进一步明确了保险业创新涉及的一系列理论问题。
　　四是市场调控理论。由于我国保险业还处于发展的初级阶段，保险市场体系还不完善，一些问题仅靠市场自发作用不能得到有效解决。如果过分依赖市场的作用，一味强调市场化甚至对市场放任自流，有可能引起市场大起大落，造成市场运行的混乱，对可持续发展产生破坏性的影响。健全的市场机制和有效的宏观调控，都是社会主义市场经济体制不可或缺的重要组成部分。我们提出，在现阶段，既要充分发挥市场配置资源的基础性作用，又要注意加强市场调控，克服市场缺陷，保持保险市场稳定运行。
　　五是和谐发展理论。保险业要为构建社会主义和谐社会服务，首先必须实现自身的和谐发展，成为和谐社会的有机组成部分。保险业和谐发展的内涵很丰富，关键要正确处理三个关系：正确处理保险行业发展与经济社会发展的关系，努力建设一个为中国社会主义现代化服务的保险业；正确处理保险公司发展与保险行业发展的关系，努力打造一批具有核心竞争力的现代保险企业；正确处理个人发展与保险公司发展、保险事业发展的关系，努力造就一支为做大做强中国保险业而无私奉献的创业者队伍。
　　（三）现代保险监管体系初步形成
　　我们立足于保险业发展的实际，在借鉴国际保险监管最新经验的基础上，积极探索中国特色的现代保险监管体系，不断完善防范化解风险的长效机制。
　　防范风险的五道防线逐步完善。保险是经营风险的行业，时刻面临各种风险因素。保险公司不能因为有风险而简单地放弃某一项业务，而是要通过有效控制风险，确保公司稳健经营。对监管机关来说，既不能因为存在风险就害怕发展甚至限制发展，也不能因为发展的形势好就放松对风险的防范，关键是要建立起防范化解风险的长效机制。经过几年的努力，我们坚持以公司内控为基础、以偿付能力监管为核心、以现场检查为重要手段、以资金运用监管为关键环节、以保险保障基金为屏障，构筑了防范风险的五道防线。五道防线不是针对某一项具体风险或某一家公司的风险，而是根据保险业风险产生的一般规律，探索防范化解风险的制度和机制，避免头痛医头、脚痛医脚，从根本上提高防范化解风险的效率和水平。
　　“三支柱”现代监管框架初步确立。多年来，我国保险监管以市场行为监管为主，主要通过现场检查维护市场秩序。我们针对保险市场主体不断增加、市场竞争日益激烈以及风险因素更加复杂的情况，借鉴国际监管经验，不断完善保险监管体系，初步建立了三支柱的现代保险监管框架。一是市场行为监管不断加强，及时发现市场运行中的风险苗头。三年来，各保监局共处罚违法违规机构1 166家，处理相关责任人346人。国有保险公司监事会认真开展业务、财务监督检查，在促进国有保险公司规范经营和国有资产保值增值方面发挥了积极作用。二是偿付能力监管迈出实质性步伐, 有效发挥了对风险的预警作用。我们制定了最低偿付能力标准，建立了偿付能力监管指标体系，相继出台了9个偿付能力报告编报规则，形成了一套有效的偿付能力监管制度。三是保险公司治理结构监管开始起步，从源头上减少产生风险的可能性。我们根据国际保险监督官协会最新的核心监管原则，把保险公司治理结构作为保险监管的重要内容。2006年初保监会正式出台《关于规范保险公司治理结构的指导意见》，这标志着市场行为监管、偿付能力监管和公司治理结构监管“三支柱”保险监管框架初步形成。
　　监管专业化水平不断提高。我们高度重视监管专业化建设，不断提高保险监管的专业化水平。一是细化监管分工。在不断加强财产保险和人身保险监管的基础上，切实加强对保险中介市场监管，完善市场准入制度，建立市场退出机制，修订有关规章，促进专业保险中介机构的专业化、规范化经营。出台了我国第一部规范再保险市场的规章《再保险业务管理规定》，加强了再保险市场监管。建立保险资金的专业管理体制，要求保险公司对资金进行集中管理和统一运用，初步形成了投资决策、交易和托管三分离的防火墙机制。二是推动专业化经营。积极推动养老保险、健康保险、责任保险和农业保险的专业化经营，提高服务水平。三是提高监管技术。加强精算制度建设，规范财产保险准备金提取标准，完善非寿险精算制度，制定人身保险新型产品精算标准，并编制了更加精确的新生命表，引入了寿险公司内含价值指标体系。
　　（四）监管制度日益完善
　　我们紧紧抓住关系保险业长远健康发展的关键环节，大力加强监管制度建设，不断夯实监管工作基础，逐步使保险监管走上法制化、制度化、规范化的轨道。
　　按照依法行政的要求，加强保险法制建设。十六大以来，共出台26项部门规章和一系列规范性文件，为依法经营和依法监管提供了法制保障。及时总结保险业形势发展变化，提出了全面修改《保险法》的建议，并向国务院上报了修改草案送审稿。同时，认真贯彻落实《行政许可法》，积极推进行政审批制度改革，减少审批项目108项，简化了审批程序，提高了审批效率。
　　按照提高市场运行效率的要求，完善市场准入制度。从1996年到2003年，除国有保险公司股份制改革过程中新设公司外，一直没有批设新的中资保险公司。2004年以来，我们相继批设了22家中资保险公司，建立和完善了保险市场准入制度。目前我国共有保险机构93家，初步形成了国有控股（集团）公司、股份制公司、政策性公司、专业性公司、外资保险公司等多种组织形式、多种所有制成份并存，公平竞争、共同发展的市场格局。同时，完善保险公司分支机构准入制度，鼓励内控健全、依法合规经营、偿付能力充足的保险公司发展分支机构，优化了市场结构。
　　按照鼓励创新的要求，完善业务监管制度。抓住产品和销售两个重点环节，促进保险公司加大产品创新和服务创新力度。在产品方面，稳步推进条款费率管理制度改革，充分调动保险公司产品创新的积极性，大力推行保单的通俗化和标准化，使保险产品更加符合市场需求、更加贴近群众。在销售方面，加强新型人身保险产品销售管理，建立投保风险提示制度，规范发展银行保险产品，鼓励保险公司与银行开展更深层次的合作。
　　按照人才兴业的要求，完善高管人员监管制度。为解决保险业人才短缺的问题，鼓励各类人才投身保险业，减少行业内部“近亲繁殖”现象，对保险公司高管人员任职资格标准进行了修改完善。新标准在从业年限、工作经历以及高管人员的任职审批范围等方面作了合理调整，适当放宽了限制，为保险业吸引人才，提高保险从业人员整体素质创造了条件。
　　按照现代化监管的要求，加强信息与统计制度建设。完善监管信息系统，推进以数据集中和运营系统平台整合为中心的保险信息化建设。建立中国保险统计信息系统，实现了监管机关与保险公司的网络对接，初步建立了统一的保险统计数据体系和保险市场监测指标体系。
　　（五）监管成效逐步显现
　　我们坚持着眼长远、注重实效的方针，努力将各项监管制度逐步落到实处，取得了实实在在的效果。
　　第一，促进了发展。近几年推出的一系列政策措施，在促进保险业加快发展方面发挥了积极作用。一是创造了发展条件。比如，市场准入制度的完善促进了中小股份制保险公司的发展，新机构成为拉动保险业快速发展的重要力量。目前，中小公司的总体市场份额虽然比较小，但对整个保险市场的增长贡献率比较高。资金运用渠道的拓宽为提高投资收益率创造了条件，2005年保险资金投资收益率稳健增长，全年投资收益率达到3.6%，比上年提高0.7个百分点。二是改善了发展环境。各保监局积极向当地党委政府汇报工作，介绍保险的功能和作用，引起了重视，得到了支持。截至目前，28个省市政府专门下发了加快保险业发展的指导性文件。三是拓宽了发展空间。通过联合发文、共同开展课题研究、举办论坛等多种方式，积极与相关部委加强沟通协调，取得他们对保险业改革发展的理解和支持，促进了相关业务的发展。包括积极参与新型农村合作医疗试点，开展农业保险试点，试办失地农民养老保险，推动发展责任保险，支持开展企业年金业务等。十六大以来，保险业得到了较快发展，保费收入年均增长17.3%，世界排名比2000年上升了5位，总资产超过1.5万亿元，是2002年的2.4倍，保险业整体上了一个新台阶。
　　第二，防范了风险。从深化改革、加快发展和完善制度三个方面，扎实推进风险防范工作，形成了全方位、多层次、系统化的风险防范格局。目前，保险业总体上没有大的系统性风险。一是把改革作为防范风险的有效措施。推动国内最大的三家保险公司海外上市，筹集资本金折合人民币487亿元；加上引进外资、增资扩股和增设法人机构等方式，共增加资本金约700亿元。目前，保险业资本金总量是2002年的2.6倍，大大增强了防范风险的资本实力。二是把发展作为防范风险的根本途径。通过产品和服务创新，拓宽服务领域，加快业务发展，实现了保费收入和资产规模的快速增长，增强了抵御风险的总体实力。通过拓宽资金运用渠道，提高资金运用收益，强化资产负债匹配管理，实现资金运用和承保业务“两个轮子”协调运转，提高了行业运行的稳定性。三是把制度建设作为防范风险的基本保障。在五道防线的基础上，不断完善防范风险的制度建设。坚持渠道放宽、制度先行的原则，完善保险资金运用管理制度，为防范资金运用风险提供了制度保障。率先在金融行业建立市场化的风险自救机制，健全保险保障基金制度，增强公众对保险业的信心，维护了保险市场和社会的稳定。到2005年底，保险保障基金达到55亿元，以后每年将增加20亿元左右。
　　第三，锻炼了队伍。深入学习贯彻“三个代表”重要思想，认真开展先进性教育活动，不断加强监管机关自身建设，取得了较好成绩。一是思想政治素质明显提高。广大监管干部坚定地贯彻执行党中央国务院关于保险业发展的一系列方针政策，以又快又好做大做强保险业为己任，创造性地开展工作，较好地完成了各项工作任务。二是监管力量得到充实。通过从相关部门选调、社会招聘、招收高校毕业生等多种方式，充实监管干部队伍，优化干部结构。全系统监管干部达到1422人，其中，各保监局1179人，平均年龄33.6岁，大学以上学历超过90%。同时，还调整充实了保监局的领导班子。三是工作能力得到提升。广大监管干部坚持边实践、边学习、边提高，在丰富的监管工作实践中得到了锻炼和成长，提高了识别和防范风险的能力，提高了服务保险业发展的能力。采取多种形式和途径加大干部教育培训力度，先后组织各类培训4600多人次。
　　第四，扩大了影响。通过主动为经济社会发展服务，保险业的社会影响力不断增强。一是在国家政治生活中的地位日益重要。国务院在召开常务会议讨论经济社会发展的重大问题时，一般都要求保监会参加。同时，国务院专门把保监会列入新型农村合作医疗部际联席会议和建设社会主义新农村工作小组成员单位。二是在金融体系中的地位日益重要。目前保险机构成为债券市场第二大机构投资者和股票市场的重要机构投资者，有力地支持了金融改革和资本市场的稳定发展。三是在经济社会发展中的作用日益突出。越来越多的地方政府认识到保险的功能和作用，主动将保险纳入当地发展的整体规划，运用保险为当地经济建设和社会发展服务。各保监局认真履行职责，不断改进工作作风，提高服务水平，坚持在监管中搞好服务、在服务中加强监管，得到了保险公司的认可，赢得了各级党委、政府的肯定，做到了有影响、有威信、有形象。据不完全统计，三年来，有34个省市的主要负责同志，共356人次专门就当地保险业发展作出了批示，肯定了近年来保险业发展取得的成绩和对地方经济社会发展所作出的贡献。
　　这些成绩来之不易，是全系统广大监管干部认真实践“三个代表”重要思想、全面贯彻落实科学发展观，解放思想、刻苦实践的结果。这些成绩的取得，也说明我们这支监管队伍总的来说是高素质的，是有战斗力的，是可以信赖的。
　　十六大以来的保险监管工作实践，使我们对保险监管的若干重大关系有了更加清晰的认识，为进一步做好保险监管工作积累了十分宝贵的经验。
　　第一，对保险业发展与经济社会发展的关系有了新的认识。经济社会发展是保险业发展的基础，为经济社会发展服务是保险业价值的根本体现。只有立足于经济社会发展的全局谋划保险工作，才能真正做到“想全局、干本行，干好本行、服务全局”。
　　第二，对监管与发展的关系有了新的认识。加强监管从根本上说是为了促进发展。只有加快发展，才能有效防范化解风险，才能从根本上提高保险业抵御风险的能力，才能使监管工作真正收到实效。
　　第三，对保险监管与深化改革的关系有了新的认识。保险监管要积极推进市场取向改革，深化改革是加强监管和防范风险的有效途径。只有坚持把深化改革作为保险业发展的强大动力，从体制和机制上消除影响保险业发展的不健康、不稳定因素，才能不断提高监管效率。
　　第四，对加强市场调控和发挥市场机制作用的关系有了新的认识。发挥市场机制作用和加强市场调控是相辅相成的。只有在充分发挥市场机制作用的同时，不断加强和改善保险市场调控，及时解决仅靠市场机制不能解决的问题，才能提高保险资源配置的效率，确保保险市场的繁荣和稳定。
　　同时，我们也必须清醒地看到，保险监管工作中还存在一些问题和不足。一是对市场的驾驭不够娴熟，及时有效调控市场的能力有待提高。二是对市场的规范亟待加强，局部地区和部分业务领域高手续费、高返还、高回扣等违规行为屡禁不止。三是对被保险人的利益保护不够，欺诈误导以及拖赔、惜赔和无理拒赔等现象还比较突出。四是诚信建设差距较大，消费者对保险缺乏信任仍是制约保险业发展的一个重要因素。五是监管效率尚需提高，监管资源有效整合不够，保监会机关、国有保险公司监事会和各保监局等方面的协作需要加强。对这些问题，我们要高度重视，采取切实措施，认真加以解决。
　　二、把握新形势，以科学发展观指导保险监管工作
　　2006年2月3日，温家宝总理听取了关于保险工作的汇报，作了十分重要的指示。温总理充分肯定了十六大以来保险工作取得的成绩，充分肯定了保监会关于保险业发展和保险监管的基本思路，表达了发展中国特色保险业的殷切期望。这充分体现了党中央、国务院对保险业的高度重视和亲切关怀，指明了“十一五”时期保险业发展的方向。
　　“十一五”是全面建设小康社会的关键时期，也是保险业做大做强的关键时期。如何抓住这一极为有利的战略机遇期，实现保险业又快又好地发展，更好地为经济社会发展全局服务，是我们面临的一个重大课题。我们必须准确把握新形势对保险业发展和保险监管提出的新要求，这是进一步做好保险工作的基本前提。
　　（一）经济社会发展对保险监管提出了新要求
　　刚刚通过的“十一五”规划纲要，提出了实现宏观经济平稳运行、产业结构优化升级、城乡区域协调发展、公共服务明显增强、市场经济体制比较完善、人民生活水平继续提高等目标，这些为发挥保险的功能和作用提供了广阔的空间。
　　保监会作为保险业的监管和主管部门，有责任促进保险业又快又好地发展，更好地为经济社会发展服务。这就要求我们必须不断改变传统思维方式，充分发挥主观能动性，不断提高引领发展和防范风险的能力。
　　（二）保险业发展的阶段性特征对保险监管提出了新要求
　　十六大以来，我国保险业取得了很大的成绩。总体上看，保险业具备了进一步加快发展的基础和实力，但同时仍存在一些制约发展的障碍和不利因素，呈现出一系列阶段性特征。
　　第一，保险业坚持了统筹发展的方针，业务持续较快增长，在满足不同收入水平、不同区域、不同层次的保险需求方面取得了明显进展，保险的社会影响日益扩大。但是，保险业的整体规模仍然较小，发展水平仍然较低，还没有渗透到经济的各行各业、生活的各个领域和社会的各个阶层，保险业统筹协调发展的任务还很重。
　　第二，保险业坚持了以改革促发展的方针，现代企业制度初步建立，监管体系逐步健全，为加快发展注入了强大动力。同时，保险业还面临诸多体制性、机制性障碍，体制创新任务艰巨，改革进入攻坚阶段，下一步的改革必然要触及更深层次的矛盾和问题。
　　第三，保险业坚持了调整结构、科学发展的原则，传统的依靠铺摊子、上规模的发展模式被逐步摒弃，保险公司开始主动调整业务结构，注重速度与质量、结构、效益的统一。但是，保险业结构调整还停留在比较初级的层面，市场竞争手段单一、业务发展模式粗放的问题还没有根本解决，诚信形象不佳、竞争不够规范、技术手段落后等仍然制约着保险业的发展。
　　第四，保险业在产品服务创新方面做了大量工作，产品体系逐步健全，新的业务增长点不断涌现，对业务发展起到了积极的推动作用。但同时，保险创新体制还不够完善，个性化产品供给不足，一般性产品供给过剩。“想卖的卖不出去、想买的买不着”的问题还没有得到根本解决。
　　第五，我国保险监管体系建设取得长足进步，风险防范机制逐步完善，偿付能力整体不足的局面有了根本改变。同时，随着市场主体增加、业务范围扩大以及资金运用渠道拓宽，保险业面临着许多新的风险因素，防范风险的任务仍十分艰巨。
　　在保险业发展的初级阶段，各种积极因素和消极因素相互联系，相互转换，辩证统一。积极因素如果不能被合理利用，就有可能转变成阻碍保险业发展的消极因素，消极因素如果能够被妥善加以解决，也有可能转化为促进保险业发展的因素。我们必须居安思危，因势利导，既充分把握促进发展的有利条件，更要认清发展面临的突出矛盾，及时并妥善解决保险业发展中的各种问题。
　　（三）保险业全面对外开放对保险监管提出了新要求
　　我国保险业坚持主动、安全和渐进的对外开放政策，以开放促改革、促发展，取得了很大的成绩。但是在统筹保险业对外开放和国内发展方面，还有很多问题需要研究解决，特别是如何利用好两个市场、两种资源，以及如何有效防范风险，维护国家金融安全，还有很多工作要做。
　　保险业已经进入了全面对外开放的新阶段，保险监管面临的环境更加复杂，必须坚持“以我为主、安全可控、优势互补、合作共赢、和谐发展”的原则，不断提高保险市场对外开放的质量和水平。
　　（四）国际金融监管的发展趋势对保险监管提出了新要求
　　在经济全球化和金融一体化的背景下，我国保险市场已经成为世界保险市场不可分割的组成部分，我们必须及时学习和借鉴国际金融保险监管的先进经验，努力提高监管水平。
　　目前国际金融监管的发展趋势主要呈现以下几个特点。一是金融监管正在逐步从机构监管向功能监管转变，越来越多的国家开始以金融业务而不是金融机构来确定监管部门和监管规则，以减少监管的冲突和盲区，提高效率。二是强调政府监管与市场激励的有效结合，不仅从监管的目标出发设置规则，还将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管的范畴，引导市场和监管两股力量共同作用来实现监管目标。三是注重分析金融监管的成本和收益，通过明确监管重点，以最小的监管成本取得最大的监管成效。四是强调对监管者的问责，防范金融监管的主观性和随意性。这些趋势对我们做好保险监管工作提供了借鉴和启示。
　　综观国际国内形势对保险监管提出的新要求，我们必须把握好保险业发展的阶段性特征，适应保险业对外开放的发展趋势，学习借鉴国际金融监管的经验，明确今后工作的方针、目标和主要任务，提出具体要求，有计划、有步骤地将保险监管工作不断向前推进。
　　三、当前和今后一个时期的保险监管工作
　　当前和今后一个时期保险监管工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，按照“总揽全局、协调各方，科学民主、依法行政，加强监管、防范风险，营造环境、促进发展”的要求，努力解决好速度、效益、诚信和规范问题，促进保险业又快又好做大做强，更好地为构建社会主义和谐社会服务。
　　总揽全局，协调各方。就是善于从战略的高度把握保险业发展方向，谋划保险工作全局，站得要高，看得要远，思路要开阔，全面掌握保险业发展的趋势、发展的重点、行业的优势、存在的问题，能够有效地协调各方面的利益和矛盾，调动各方面的积极因素为保险业发展服务。
　　科学民主，依法行政。就是以科学的态度和民主的精神，建立高效务实的决策形成机制，不断提高保险监管的决策水平。按照依法行政的要求，健全保险监管的各项规章制度，不断提高保险监管的法治水平。
　　加强监管，防范风险。就是以高度的历史责任感，立足防范，标本兼治，既要防范短期现实风险，更要注重防范长期潜在风险，逐步建立健全防范风险的长效机制，确保保险市场不出大的问题。
　　营造环境，促进发展。就是努力营造有利于保险业发展的法制环境、政策环境、市场环境和舆论环境，充分发挥政策引导和政府推动的重要作用，调动各方面的积极性、主动性和创造性，促进保险业又快又好地发展。
　　（一）“十一五”时期要围绕又快又好做大做强保险业的战略目标，提高引领发展和防范风险的能力
　　又快又好做大做强中国保险业，是在科学分析当前形势、所处阶段和现实条件基础上提出的重大战略目标。实现这一目标，要求我们必须始终把发展作为第一要务，牢固树立监管为发展服务的指导思想，不断提高引领发展的能力；必须始终把防范风险作为保险业的生命线，坚持防范风险不放松，不断提高防范化解风险的能力。
　　提高引领发展的能力，主要体现在四个方面：
　　一是坚持科学发展观。牢记发展观的第一要义是发展，坚持发展是硬道理，把发展作为解决保险业一切问题的根本途径，一心一意谋发展，扎扎实实干发展。紧紧抓住经济社会发展为保险业提供的难得机遇，立足经济社会发展全局，大力推动保险业又快又好地发展。
　　二是拓宽发展领域。紧紧围绕构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的重大战略部署，认真研究经济社会发展和人民生活水平提高对保险的新需求，不断填补发展空白，加强薄弱环节，切实拓宽发展领域。对于新领域，不能因为存在风险就裹足不前，而是应该在实践中学会管理和控制风险，在为社会提供更多保障的同时，为行业争取更大的发展空间。
　　三是改善发展环境。加强保险法制建设，做好修改《保险法》的各项准备工作，完善保险法律法规体系，积极参与安全生产、医疗卫生、社会保障等相关领域的立法和制定规章工作，为保险业发展创造良好的法制环境；加大与中央有关部门和地方党委政府的沟通协调力度，努力形成有利于保险业发展的政策环境；完善市场体系，规范市场秩序，创造公平竞争、有序发展的市场环境；充分发挥舆论宣传的正面引导作用，及时宣传保险改革发展的政策和取得的成绩，营造良好的舆论环境。
　　四是创新发展模式。按照完善社会主义市场经济体制的要求，努力转变保险业增长方式，实现从粗放式经营向集约化经营的转变；大力优化保险业发展结构，逐步形成与经济社会发展相适应的区域结构、市场主体结构和产品结构；不断提高保险资源配置效率，合理开发和有效保护保险资源，实现保险业可持续发展。
　　提高防范风险的能力，主要体现在三个方面：
　　一是把发挥市场作用和加强市场调控有效结合起来。在充分发挥市场作用的基础上，加强对保险市场运行的监测、分析和调控。保监会、各保监局，对整个行业、对辖内保险市场存在什么风险，不同风险因素的相互关系和发展变化趋势，必须做到心中有数。对于已经形成的风险，要积极探索有效的化解方法。对于依靠保险业自身无法化解的风险因素，要积极争取各方面力量的支持。
　　二是把非现场分析和现场检查有效结合起来。加强偿付能力监管制度建设，完善偿付能力报告编报规则，逐步实现从以业务规模为基础的静态监管向以风险管理为基础的动态监管转变。健全风险预警指标体系，充分利用现代信息技术，把分级分类的风险预警纳入日常工作轨道，力争做到对风险早发现、早处理。根据非现场分析中发现的风险隐患，有针对性地组织专项检查，及时高效地对风险进行处置。加强数据质量检查，提高数据真实性、准确性和及时性，为非现场分析提供良好基础。
　　三是把外部监管和公司内控有效结合起来。一方面，健全保险监管的各项规章制度，使保险经营建立在法制化和制度化基础上，依靠制度防范风险。另一方面，督促保险公司加强内部规章制度建设，强化内部审计和稽核的独立性，提高内控的有效性，增强保险公司防范风险的内在动力。保监会重点抓好各公司法人机构内控的监管，各保监局重点抓好保险公司分支机构内控制度执行情况的监管，及时发现管理漏洞和风险因素，提高防范和化解风险的效率。
　　（二）当前要按照全保会部署，在四个方面取得明显进展
　　今年全保会提出了“速度、效益、诚信、规范”八字方针和“业务较快增长、结构科学协调、效益稳步提高、竞争规范有序、风险有效控制、诚信显著改善、管控不断增强、队伍坚强有力”的八项目标。按照八字方针和八项目标的要求，保险监管要重点抓好以下四个方面的工作。
　　第一，着力加强市场调控，防止大起大落。当前，我国保险业发展存在“四个不成熟”，即保险市场不成熟，市场对保险资源的配置效率比较低，市场供给不足与局部业务领域过度竞争的现象并存；保险公司不成熟，基础管理较弱，创新能力不强，发展战略不够稳健；保险监管不成熟，与我国保险业快速发展的形势相比，监管经验尚显不足，监管整体水平尚待提高；保险消费者不成熟，保险知识少，风险意识差，不能根据自身特点进行理性的保险消费。在这种情况下，保险监管必须综合运用法律、经济、行政等各种手段，对保险市场进行有效调控。要引导市场主体合理调整结构，处理好加快发展和调整结构的关系，保持较快的发展速度，防止大起大落。要按照“规模险种出效益、效益险种上规模”的要求，促进规模和效益协调发展。要不断培育新的增长点，引导和推动市场主体在保险业发展的薄弱环节加大投入力度，把群众有需要、经营有效益但发展较差的业务尽快发展起来。
　　第二，着力解决规范经营问题，确保市场有序运行。规范经营是解决诚信、效益问题的基础，也是加快保险业发展的必要条件。当前，保险市场不规范问题比较突出，危害很大。例如，假数据、假赔案、假退费等弄虚作假行为，以及非理性价格竞争问题比较普遍。这些问题的存在，不仅损害保险公司的信誉，影响经营效益和发展速度，而且破坏保险资源，增大市场风险，增加消费者负担。今年要整合全系统的监管力量，针对重点公司、重点地区、重点业务开展全国交叉专项现场检查，务求市场秩序明显好转。要充分发挥国有保险公司监事会的作用，加强监管机构与监事会的协调配合，共同促进市场规范经营。
　　在财产险方面，通过规范手续费列支渠道、下调费率浮动上限、在精算报告中明示手续费标准等措施，加强车险业务管理，规范车险经营；通过制定行业《纯风险损失率表》、颁布危险单位划分指引、加强再保险监管等措施，治理和整顿大型商业保险项目的非理性价格竞争；以批单退费、手续费列支、应收账款、审批报备产品执行情况等为重点，开展现场检查。
　　在人身险方面，加大对银行代理保险业务的监管力度，严格限定手续费支付标准和支付方式，促进银行代理保险业务规范发展；出台《养老保险管理办法》、《健康保险管理办法》等规章，促进养老和健康保险规范经营；以内控制度建设和执行情况、财务真实性等为重点，开展现场检查。
　　在保险中介方面，进一步落实保险营销员持证上岗制度，积极稳妥地推进农村营销员资格管理制度改革；完善专业中介机构市场准入和退出机制，认真把好行政审批关；大力规范专业中介机构经营行为。
　　特别应重视治理商业贿赂的问题。开展治理商业贿赂专项工作是党中央、国务院作出的一项重大决策。胡锦涛总书记在中央纪委第六次全会上指出，要认真开展治理商业贿赂专项工作，坚决纠正不正当交易行为，依法查处商业贿赂案件。温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上，把治理商业贿赂作为今年党风廉政建设和反腐败工作的一项重要任务进行了部署，中央办公厅和国务院办公厅专门就此发了文件。全行业要深刻认识治理商业贿赂的重大意义，坚决按照中央的要求，把治理保险业商业贿赂作为规范市场秩序的一个重点抓紧抓好。
　　第三，着力抓好诚信建设，提升行业社会形象。诚信是保险业赖以生存发展的基石，也是保险从业人员安身立命的根本。虽然近年来保险业在诚信建设方面做了不少工作，但存在的问题还没有根本解决，特别是误导欺诈、拖赔欠赔等失信行为还比较突出，严重影响了消费者对保险业的信心。要立足当前，着眼长远，创新方式，注重实效，逐步构建政府监管、公司内控、行业自律、社会评价和舆论监督多层次综合治理的长效机制。要加大失信行为惩戒力度，提高公司和从业人员失信成本；要加强诚信宣传和诚信教育，树立一批讲规范、重服务、守信用的典型；要把治理从业人员失信与治理保险公司失信结合起来，加大对公司法人的监管力度，从源头上治理失信行为；要大力推动诚信测评试点工作，完善从业人员黑名单制度，加强行政处罚信息披露，健全保险业诚信建设的各项规章制度。要注重发挥保险行业协会在诚信建设方面的作用，在制定行业服务标准、规范从业人员流动、维护行业利益等方面，可以推动行业协会多做些工作。要加强对行业协会的领导和工作指导，帮助其树立威信，推动其实现专业化、职业化和规范化。
　　第四，着力解决管控不力的问题，确保各项政策措施有效落实。当前保险业发展中存在管控不力的现象，有的地方监管政策传导不畅，监管制度难以落实，好的政策措施很难变成现实的生产力。如果对这种现象掉以轻心，就会影响监管效力，从而影响市场健康运行。解决管控不力的问题，保险监管要从四个方面着手。一是加强对监管政策执行情况的检查力度，坚持有法必依，执法必严，严肃查处违法违规行为，确保政令畅通，令行禁止。二是加强公司治理结构监管，使监管的外部约束和公司治理的内部约束形成合力。三是加大对公司内控执行力的监督，对保险公司分支机构因内控不严而产生的重大违法违规行为，要追究上级公司及相关负责人的责任。四是加强高管人员培训。建立高管人员培训制度，把监管规章作为培训的主要内容，并把是否通过培训考核作为任职资格审查的一项重要内容。
　　（三）切实加强领导班子建设，努力提高引领保险业发展和防范保险业风险的能力
　　保险监管机关肩负着引领发展和防范风险，做大做强保险业的光荣使命，能否履行好这一职责，领导班子是关键。与快速发展的形势相比，我们一些领导班子还存在不适应的地方。一是精神状态不适应。部分同志没有良好的精神状态，工作积极性、主动性不高，创新意识不强，得过且过，不思进取。二是工作思路不适应。部分同志对监管工作的定位把握不准，没有坚定地确立以监管促发展的思想，存在就监管论监管的现象，工作思路不清晰，抓监管促发展的积极性不高。三是工作能力不适应。部分同志全局意识淡薄，驾驭全局的能力和协调各方的能力不强，不善于调动各方面的积极性，工作无目标，手中无典型，发现问题、研究问题、解决问题的能力差，不能创造性地开展工作，工作打不开局面。四是工作作风不适应。部分同志作风不深入，习惯于作表面文章，工作怕吃苦，在困难和问题面前存在畏难情绪。
　　在保险业发展的新阶段，进一步加强监管机关各级领导班子建设，提高“两个能力”，是一项非常重要的工作，必须引起我们的高度重视。
　　第一，坚持在理论学习创新中加强领导班子建设，提高“两个能力”。十六大以来，新一届党中央领导集体围绕现代化建设的伟大实践和改革发展实际，坚持理论创新，提出了科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想。这为保险业发展提供了强大的思想武器和指导方针。近年来，保监会党委紧密结合保险业改革发展的实际，认真学习贯彻中央的理论方针政策，积极进行保险理论创新，通过理论创新推进保险实践创新，保险业发展呈现出生机勃勃的良好局面。
　　保险业进入了一个新的发展阶段，我们要坚持进一步用科学理论指导保险业新的实践。这就需要我们不断加强学习，提高理论素养。尤其要注意尊重群众的首创精神，从理论和实践的结合上认真研究日新月异的保险实践中出现的新情况新问题，对保险业广大干部职工创造的新鲜经验，要及时加以总结、概括和提炼。要研究保险业加快发展和防范风险两大课题中的热点和难点问题，不断取得新的成果，开创保险业理论创新和事业发展的新局面。
　　第二，坚持在落实科学发展观中加强领导班子建设，提高“两个能力”。坚持科学发展观，就是要做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由广大人民共享，不断实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益。这是提高“两个能力”的重要标志，也是保险业各级党员领导干部保持党的先进性的集中体现。
　　要把握保险业的发展方向，抓住重要战略机遇期，因地制宜提出反映人民群众需求、符合实际的发展思路和发展规划。要坚持实事求是，坚持正确政绩观，扎扎实实地推动发展。要坚持从实际出发，不搞形式主义，不提不切实际的目标。保险业发展既要快，又要好。
　　坚持科学发展观，必须要有科学的方法，一是加强调查研究，二是抓好典型示范。
　　关于调查研究。“没有调查，就没有发言权”。正确的决策来源于深入的调查研究。我们倡导在保险监管系统大兴调查研究之风，主要达到三个目的。一是要了解保监会关于保险业发展的政策措施和各项监管制度的贯彻落实情况。二是要寻找保险业加快发展、防范风险热点和难点问题的解决办法。三是要听取各方面对保险监管工作的意见和建议，不断提高水平，改进工作。同时，要建立调查研究的工作机制，各部门和各保监局都要把调查研究作为日常工作的重要内容，每年都要有针对性地确定一两个专题，深入进行调研。
　　关于典型示范。抓典型，以点带面，推动工作，是行之有效的工作方法。保险业是一个新兴行业，很多工作没有现成的经验和成熟的做法，更需要发挥好典型的带头和示范作用。保险业拥有180多万从业人员，在经济社会发展的多个领域作出了积极贡献，涌现出很多好的典型。比如江苏江阴、河南新乡的新型农村合作医疗试点，重庆的失地农民养老保险，广西恭城中国人寿支公司发展“三农”保险的成功经验等，都需要我们很好地总结和广泛宣传。目前我们在这方面做得还很不够，这与保险业快速发展的形势不相适应。今后，我们要高度重视发现、培养和宣传典型，进一步发挥典型示范对保险业科学发展的积极推动作用。要挖掘保险经营和保险监管实践中的一些鲜活事例、先进集体和先进人物，及时总结，搞好宣传和推广。当前，要着重抓好五个方面的典型：一是保险业服务经济社会发展的典型，特别是为“三农”服务、为困难群众服务、为社会稳定服务的典型。二是在防范风险中取得业务快速发展的典型，特别是敢于面对风险、善于管理风险，在防范化解风险的同时推动业务又快又好发展的典型。三是监管机关促进发展的典型，特别是积极争取政策引导和政府支持，创造条件推动快速发展的典型。四是加强市场监管的典型，特别是规范市场秩序、树立诚信形象的典型。五是队伍建设的典型，特别是自觉实践“三个代表”重要思想，正确处理个人利益与事业发展的关系，无私奉献、艰苦奋斗的典型。从2006年起，各部门、各保监局都要把发现和培养先进典型作为一项重要工作，并纳入年度考核的范围。
　　第三，坚持在构建和谐保险业中加强领导班子建设，提高“两个能力”。保监会和各保监局作为行业的监管和主管部门，在建设和谐保险业中，起着重要作用。
　　要加强监管机关自身建设。加强领导班子思想建设和作风建设，加强思想政治工作，教育每一个干部职工，使个人发展服从和融入事业发展，鼓励大家一心一意干事业，努力形成干事创业、积极向上的氛围，不断增强活力，提高效率。
　　要引导保险公司科学发展，促进公司发展与行业发展的和谐统一。监管机关要更新观念，改进作风，坚持抓监管促发展，坚持寓服务于监管之中，增强服务意识，提高服务发展的能力和水平。引导保险公司自觉处理好公司利益和行业利益的关系，处理好局部利益和整体利益的关系，处理好当前利益和长远利益的关系，使公司和谐发展成为行业和谐发展的坚实基础。
　　要促进保险业发展与经济社会发展的和谐统一。各级领导班子要深刻认识到，经济社会的和谐发展为保险业的和谐发展提供了基础，保险业的和谐发展，又是整个社会和谐发展的有机组成部分。要主动地适应构建社会主义和谐社会的要求，发挥保险的功能和作用，不断提高保险业服务构建和谐社会的能力。
　　第四，坚持在解决自身矛盾和问题中加强领导班子建设，提高“两个能力”。保监会和各保监局是适应保险业发展需要应运而生的监管机关。在保险业快速发展的新形势下，保险监管机关既经受了锻炼，也面临着新的考验。
　　监管机关各级领导班子和领导干部，要保持清醒头脑，牢固树立立党为公、执政为民的思想，牢记“两个务必”，牢固树立正确的人生观、世界观、价值观、权力观、地位观和利益观。要自觉抵制拜金主义、享乐主义和极端个人主义的侵蚀，不断完善教育、管理、监督的各项制度，严肃查处滥用权力、谋取私利等违法违纪案件。要努力加强世界观的改造，正确处理和解决好工作中的矛盾和问题，自觉处理好个人和组织的关系，增强班子的凝聚力。要顾大局识大体，求大同存小异，既讲原则又讲方法，既讲分工更讲合作。要增强团结，相互理解，用党的利益、党性原则来统一思想，来化解工作中的一些矛盾。要维护党组织的威信，树立党员领导干部的良好形象，充分发挥各级党组织在引领发展和防范风险中的战斗堡垒作用，充分发挥党员领导干部在引领发展和防范风险中的先锋模范作用，使党组织和党员的先进性在提高“两个能力”中得到充分体现。
　　加强班子建设，提高“两个能力”，关键要发挥好“一把手”的作用。“一把手”既是班子中平等的一员，又在班子中处于关键位置，负有特别重大的责任。一个保监局工作做得如何，班子状况怎样，同“一把手”关系很大，因而必须对“一把手”提出更高更严格的要求，概括起来是四句话，即坚持原则、把握全局、团结同志、加强修养。坚持原则，就是一切以保险研究2006年第4期行业观察