保险监管模式的创新与完善

姜涛

                     （中国保险监督管理委员会湖北监管局，湖北 武汉  430062）
　　
　　［摘要］保险监管如何适应我国政府职能和行政体制的转变，适应我国保险业发展的现状与趋势，如何建立现代保险监管体制，实施符合我国国情的保险监管模式，是当前一项需要迫切解决的重大课题。本文以“不完备法律理论”解释监管者介入保险市场的必要性和可行性，并以此为基础进一步创新和完善现行的保险监管模式。
　　［关键词］不完备法律理论；监管模式；政府监管；法定监管；市场失灵
　　［中图分类号］ F840.32 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2006）04-0059-02
　　Abstract： A major task to be tackled urgently at the moment is how to establish a modern insurance regulation system that adapts well to the transformation of government functions and the administrative mechanism and fits with the current situation and future development trend of the insurance industry in our country. This article applies the “incomplete legal theory” to interpret the necessity and feasibility of regulator’s intervention to the insurance market, and further suggests measures to innovate and perfect the regulatory model.
　　Key words： incomplete legal theory; regulatory model; government regulation; mandatory regulation; market failure
　　
　　一、保险监管理论的创新
　　各国保险监管模式的不同选择，是不同国家有差异性的政治、经济和文化制度背景的必然结果。事实上，保险监管模式的选择与采取何种监管理论基础同样密切相关。
　　（一）传统监管理论的不足
　　传统监管理论认为，当存在大量的外部性和信息不对称问题时，监管是国家为解决市场失灵所进行的干预。政府监管主要是寻求修正源于市场失效的资源误配，进而对社会福利进行再分配的一种机制或方法。长期以来，人们认为保险市场的可能失效导致保险公司破产或丧失偿付能力，有损于被保险人的利益的观点，成为保险实施法定监管重要的理论基础。
　　如果将监管定义为主动执法者，并将法院等司法机构定义为被动执法者，我们将发现如果市场失灵是唯一的担心，监管的存在可能就没有必要。因为，依赖法院执法的法律可以有效地解决市场失灵的问题。在法律完备时，法律体系不必费心寻找一个机构来替代作为主要执法者的法院。它所需要做的，只是保证惩罚程度以及拘捕概率足够高，确保法律对损害行为的阻吓功能①得到有效发挥。完备法律甚至可以扩大强制保险的适用范围，从而一劳永逸地解决保险市场失灵问题。然而，作为隐含假定的法律完备的情形在现实社会中并不存在，由于世界过于复杂，根本无法“在对特定结果不作进一步正式指引的情况下，运用一般标准对行为的范畴进行准确无误的预先控制”。［1］此时，依赖法院事后执法的法律将会导致阻吓失灵：一种情形是，行为人假定法律不适用于他们，因而继续其违法违规行为；或者，因为其行为可能处于特定法律的范畴之内而面临惩罚，他们会过分谨慎。任何一种情况下，法律阻吓作用都远非最优，前者导致法律阻吓不足，后者则产生法律阻吓过度。
　　（二）“不完备法律理论”的提出
　　伦敦经济学院的许成钢与美国哥伦比亚大学法学院的皮斯托所提出的“不完备法律理论”（Incomplete Law theory），弥补了传统监管理论的不足，为金融市场监管提供了一种全新的、概念性的分析框架。他们认为，金融市场监管者都是为了解决高度不完备法律下司法机构执法效率低下问题而出现的。［2］人类远见的局限、语言的模棱两可以及立法研究的高成本相结合，使得大部分立法只能以一种极度不完备的形式加以颁布，而将许多不确定的领域留给法院或其他机构，例如监管者。在法律不完备的次优世界中，为了处理在制定法律时未能预见的未来可能情况，从而增强执法的有效性，法律体系需要分配剩余的立法权和执法权。
　　由于对监管者所采取的制度性约束完全不同，使得它能以不同于立法者或法庭的方式来制定和执行法律。多数情况下，法院在事后即损害发生之后才创设②及执行法律，法院的职能被设计为中立裁判者。因此，法庭是被动的，并且仅在起诉之后才能行使其立法权及执法权。也就是说，即使那些应该受到干涉的损害事件发生在法院的面前，他们也无权采取行动。相反，监管者被设计成主动执法者，可以采取多种主动式执法，包括：控制市场准入、监督各种活动、开展调查、禁止损害行为、以及对违法违规者予以行政制裁。监管者只要发现足够高的预期损害程度，就可以开展执法程序。而且，他们可以利用立法权改写或者变更规则，以回应所观察到的社会经济或技术变革。
　　还应该看到，法律不完备的事实同样会对金融保险市场上的受害人产生一定的影响。在法律适用的范围不确定的情况下，他们可能不太愿意起诉，结果便产生执法不足。允许政府机构代表私人或在私人以外进行起诉，固然可以解决法律不完备导致的个人起诉激励不够的问题，但却未能解决那些为了不断增强法律的完备性而改动与变更现有规则以适应社会经济与技术变革的问题。因此，为使执法最优，将立法与执法都纳入享有持续立法权和主动执法权的监管者的手中，才是更合适的。
　　（三）剩余立法权和执法权的最优分配
　　监管尽管在保险市场中的某些领域有着司法机构所不具备的比较优势，但监管也是需要成本的，包括：雇佣监管人员、调查检查、维持档案系统、启动诉讼所需的费用以及执法不足或过度时产生的社会成本。如果监管的成本超过主动式执法的收益时，监管同样会失灵。那么，何种情形需要监管者的介入呢？这取决于法律不完备性的程度及性质、对导致损害的行为进行标准化的能力，以及此种行为产生预期损害和外部性的大小。只有当行为能够加以标准化，并且这些行为可能产生极大的损害和负外部性时，由于被动式执法无法对其进行充分救济，监管者主动执法所付出的代价才是合理的。
　　二、中国保险监管的现状与问题
　　目前我国保险监管采取的是严格监管模式，即监管机构对保险活动进行全面监管，包括市场准入的限制，对保险费率和保险条款的管理，以及偿付能力方面的监管。然而，中国保险市场在引入监管者的同时，缺乏对法律不完备性的认识、没能充分回应社会经济的发展与技术的变更、并未实现剩余立法权和执法权的合理分配。虽然也取得了一定的成效，但现在已经跟不上形势的发展，并且直接导致了中国保险市场无序竞争的出现。
　　（一）过度强调法律的完备性
　　在完善与创新保险监管中，保险法律的设计要长期适用于大量的对象，并且要涵盖大量情形各异的案件的法律，不完备是必然的。只有当社会经济和技术变革的过程静止时，法律才有可能完备。在社会经济飞速发展的今天，这显然是不切实际的。过分强调法律的完备性，一味追求被制裁的概率和处罚的程度，只会更进一步削弱法律的阻吓效果，甚至会产生一些负面的效果。当过多的潜在有利的金融保险创新行为被禁止，或监管原本良好的初衷却抑制了保险业发展时，便产生了保险监管的失灵。
　　（二）标准化程度不够
　　所谓标准化，是指一种以合理成本对损害行为及结果进行描述，以便监管者能有效行使主动式执法的能力，它将直接决定监管者介入保险市场的有效性。
　　从国际保险监管的发展来看，制定一定的监管指标体系、量化经营风险和对不同风险的公司进行分类监管已成为国家保险监管机构的共识。近年来，我国在借鉴其他国家先进经验的基础上，在《保险法》和《保险公司管理规定》中对最低偿付能力进行了明确规定，并先后多次修订和完善了《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》。然而，该监管指标体系更多的侧重于偿付能力中的一些财务指标，而且主要适用于保险公司法人机构，缺乏对公司整体特别是分支机构的服务质量、内控制度有效性以及依法合规诚信经营情况等相关指标的量化，不能保证保险监管派出机构行使主动执法权的有效性。
　　（三）事前监督和事后处罚的不平衡
　　相对于法院等司法机构而言，保险监管者在维护保险市场秩序的优势在于立法和执法的主动性。然而，从我国目前保险监管实践来看，似乎更侧重于对违法违规行为的事后处罚。由于在保险分支机构的事前监督上缺乏系统的、具体量化的执行标准，这一问题在保险监管机构的派出机构中体现得尤为突出。如果不能很好地对保险公司分支机构导致损害的行为进行标准化的评估以及明确此种行为产生预期损害和外部性的大小，将此领域的剩余执法权还给司法机构去执行似乎更有利于确保保险执法的有效性。
　　三、完善与创新监管模式的相关建议
　　（一）建立健全保险公司监管指标体系
　　要提高保险监管的效率和水平，需要监管者以合理的成本对损害保险业发展的行为及结果进行评估，以便监管者能够有效地行使主动式执法权。
　　因此，监管者应该在完善保险公司偿付能力指标建设的基础上，对保险公司及其分支机构制定科学化、标准化的其他监管指标体系，进一步量化保险经营中的各种风险，并结合社会经济的发展，适时进行调整。同时，通过实施与银行业监管类似的“快速纠正行动条款”③，避免监管者姑息纵容那些偿付能力严重不足的保险机构继续经营带来的灾难性的后果。这样，在对监管者产生一定制度约束的同时，既可以保证监管的客观性，避免监管人员的主观判断误差，也可以集中监管机构有限的监管资源，对风险集中、危害性大的
　　①法律的阻吓功能，也被称为法律的威慑功能，是指以事后惩罚为威慑而阻吓违反法律规定的损害行为的发生。
　　②法律创设与法律解释之间的界限通常很难划分。大陆法系的法官，对法律的解释即使是狭义的解释也会包含剩余立法的因素。因此，我们认为中国的法官通过法律解释的方式同样行使着剩余立法权。
　　③快速纠正行动最著名的例子是1991年美国实施的《联邦存款保险公司促进法》中的相应规定，要求监管机构必须在90日内对资本严重不足的银行实施接管或托管，并且逐步进行关闭，除非适当的机构和《促进法》承认其他措施可以更好地达到快速纠正行动的目的。保险研究2006年第4期保险监管
［作者简介］姜涛，现供职于中国保险监督管理委员会湖北监管局统计研究处。