保险保障基金制度中的道德风险研究

张仕英 徐文虎

                                 （复旦大学经济学院， 上海 200433）
　　
　　［摘要］保险保障基金被用来保护保单持有人，以防止在保险公司发生无偿付能力时造成保单持有人的损失。由于保单持有人信息的不完全性，保障基金的建立有其必要性。然而保障基金的存在削弱了市场原则，诱发保险公司的道德风险。从代理成本理论角度研究发现，保障基金的结构将刺激保险公司的冒险行为，而且不同的条款内容，如：补偿标准、定价方式、资金来源、征收方式等对保险公司行为的影响程度不同。应积极借鉴其他国家的实践，在基金的设计上减少代理成本并控制保险公司的冒险行为，促进我国保障基金制度进一步完善。
　　［关键词］保险保障基金；道德风险 ；代理成本
　　［中图分类号］ F840.32 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2006）10-0047-04
　　Abstract： The insurance guaranty fund is used to protect policyholders against their losses incurred by insolvency of insurance companies. The establishment of insurance guaranty fund is due to the existence of information asymmetry on the part of policyholders, but it weakens the market principle and will possibly induce moral risks of insurance companies. From the perspective of agency cost, the structure of insurance guaranty fund will stimulate insurance companies to take on undue risks. Moreover, different provisions such as compensation standard, the method of pricing, the source of capital, and the method of collection have different impacts on insurance companies. We should learn from experiences of other countries to lower the agency cost and control excessive risktaking by insurance companies from the design of the fund and to further improve the insurance security fund system in China.
　　Key words：moral hazard; agency cost; insurance guaranty fund
　　
　　按照我国《保险法》的定义，保险保障基金制度是指由法律规定或行业组织要求，由政府出资或保险公司共同出资建立基金的一种保险补偿系统，它是为保障保户权益而设立的一种保障机制。保险保障基金制度将保险公司丧失偿付能力的风险在保险体系中进行分摊，而不是由个别的保单持有人或索赔者进行负担。为切实维护被保险人的利益和维护社会的稳定，许多国家和地区如美国、加拿大、日本、新加坡、马来西亚、台湾等都通过保险立法的形式建立了保险保障基金制度（基金的名称略有差异，如美国称为保证基金（Guaranty Fund）；日本称为保单持有人保护公司（Policyholders’ Protection Corporation））。
　　一、保险保障基金制度引发的道德风险
　　 随着保险与金融市场在全球范围内的一体化趋势和减少管制的趋势，保险市场的竞争将更加激烈。市场竞争的增加将为保单持有人带来诸多好处，如低廉的价格、优质的服务以及多样化的产品。但是，市场竞争在发挥有效配置资源作用的同时，也存在缺陷。在竞争性的保险市场上，部分保险公司的破产是不可避免的，从而导致保单持有人遭受损失，而且保险公司更加易于受到巨灾风险的打击。保险公司破产风险的存在促使很多国家更加关注偿付能力监管和建立一些预防性措施。尽管这样，部分保险公司仍然会失去偿付能力，很多国家都建立了旨在保护被保险人的保证机制，一般表现为建立破产保证协会或基金。建立保障基金的一个主要原因在于保单持有人信息的不完全性。预测保险公司无力偿付的概率及成本是十分困难的，特别是对大多数个人保险客户而言。此外，许多保险合同都是长期合同，保险公司的客户根本无法控制保险公司在未来的财务安全水平。所以，建立保障基金成为大部分国家保险监管的一项重要内容。
　　 由于消费者的信息不充分，在保险业中建立保障基金是合理的。但从某种程度上，保障基金的存在却削弱了市场原则。如果购买者认为，无论他们从哪家保险公司购买保险，将来都能获得完全的保障，这样就会削弱他们调查和监测公司偿付能力的动力。如果保障基金对保单持有人和受益人因保险公司无力偿付所遭受的损失给予全部补偿，消费者的行为将发生变化，他们不再关心保险公司的财务安全性，只关心保险价格的高低。因此，保障基金降低了投保人监督保
　　［作者简介］张仕英，现供职于复旦大学经济学院；徐文虎，教授，现任复旦大学经济学院保险系主任。
　　险公司的自我保护激励，这样就使低效率、甚至资不抵债的保险公司能够继续吸收保单。由于安全的保险公司拥有更多的资本，经营成本较高，从而保险费较高，为了得到客户，安全的保险公司也只好通过降低财务安全水平从而与不安全的保险公司进行价格竞争。其最终结果是降低整个保险业的偿付能力。
　　另外，如果在保障基金的征收机制中不能体现保险公司财务稳定性上的差异，就会诱发保险企业的道德风险，从而更加削弱市场原则。保障基金的存在，可以视为给保险公司的资产价值提供了一份买入期权，期权的执行价格为所承保保险单的价值。由于保障基金并不是按保险公司的风险进行收费，所以保险公司可以通过增加其资产的价值从而提高这种隐含意义上期权的价值。Lee, Mayers, 和Smith（1997）使用保障基金的风险中性（riskneutrality）与事后融资（expost funding）特性，对保障基金的存在影响保险公司的冒险行为提出了两个假设：风险补贴假设（risksubsidy hypothesis）与监督假设（monitoring hypothesis）。他们通过实证研究结果证明了风险补贴假设的成立。Downs 和Sommer（1999）对两个假设进行了进一步的补充。他们证明了风险补贴的假设确实成立，并且风险补贴相关的行为与内部人所有权结构（insider ownership）直接相关。
　　 设计不当的保障基金可能无法消除道德风险的影响。本文将要考察的保障基金的主要条款涉及以下四方面内容：
　　1.保障基金的补偿标准，主要涉及在保障基金给予赔偿时的自负额、补偿上限、补偿比例、补偿计算标准方面的限制。
　　2.保障基金的定价方式，主要涉及统一费率及风险费率两种。
　　3.保障基金的资金来源，保险公司缴纳的保障基金费用可以通过三种方式获得补偿：征收保费附加费（policyholder surcharges）、提高费率或者保费税扣减(premium tax offset)。
　　4.保障基金的征收方式通常有两种：事后征收与事前征收。
　　二、保障基金的代理成本与保险公司的冒险行为
　　Jensen和Meckling（1976）提出与债务有关的代理成本包括三部分：公司采取高风险投资导致的财富损失；监督与保证成本；破产与重组成本。由于具有所有权的管理者有动机降低此类成本，所以与债务有关的代理成本一般由具有所有权的管理者来承担。但是，与非保险企业不同的是，保险公司所有者可能并不存在动机降低与保障基金有关的代理成本。
　　Merton（1977）针对银行、Cummins（1988）针对保险公司，分别证明了：对于金融机构的债务提供某种收费统一的保障将为它们提供激励加大风险。这些企业的所有者对于企业的资产拥有了买入期权，这可以通过期权的不对称报酬结构进行理解。当保险公司采取风险行为时，如果结果是有利的，保险公司的所有者，将获得收益；如果结果是不利的，损失由保障基金和客户来承担。如果基金对保险公司的收费与公司的风险无关，保险公司的所有者没有因为冒险而受到惩罚，Lee, Mayers, 和Smith（1997）称此为风险补贴假设。他们通过研究美国保险公司在州保障基金实施前后资产组合的变化验证了风险补贴的存在。在1969年～1981年期间，随着美国各个州先后实行了有关保证基金的法律，股份制保险公司的资产组合发生了显著的变化。普通股所占的比例大幅增加而政府债券所占的比例相应减少。
　　参考前面的分析，建立一个简单的模型来说明此问题。
　　假设在期初，保险公司的股东投入初始资本S，通过销售保单得到保费收入R，保险公司对保单持有人的总负债为L。保险公司将（S＋R）全部进行投资。假设在期末的投资结果只有两种：A1或A2（折算为现值），其发生的概率分别为P1和P2：当投资结果为A1时，保险公司具有偿付能力（A1≥L）；而当投资结果为A2时，保险公司将丧失偿付能力（A2＜L）。假设保险公司为风险中性。
　　 当不存在保障基金的保护时，保险公司股东权益的价值为E。它应该等于投资组合的期望值减去对保单持有人负债的期望值，即
　　E=p1A1+p2A2-(p1L+p2A2)
　　 如果资产市场与保险市场都是完全竞争的，则
　　 p1A1+p2A2=S+R;R=p1L+p2A2
　　联系上式，可得：E=S（1）
　　E＝S，说明股东权益的价值将刚好等于其初始贡献。保单持有人支付的保费刚好反映其在未来保单的回报，即精算公平的费率。
　　 其次，假设存在保障基金且其费用采取事后征收的模式，保单持有人将得到全额赔偿，即无论保险公司最后的投资结果如何，保单持有人都能得到全部赔付，这种保证使得保险合同成为无风险合同。同时，假设保障基金的资金最终来源于保单持有人，则保险公司在期初收取的总保费为：R′=p1L+p2L=L。保险公司股东权益的价值为：
　　E′=S+R′()S+R(p1A1+p2A2)-［p1L+p2min(L,S+R′()S+RA2)］
　　=S+p2max［0，（L-S+R′()S+RA2）］（2）
　　由（2）式知，当L＞S+R′()S+RA2时，E′＞S。差额部分p2(L-S+R′()S+RA2)可解释为保障基金的期权价值或者代理成本。当保险公司破产时，股东的权益价值将超过其初始资本。这样，保险公司就有动机冒更多的险，在保持偿付能力时得到超额的收益，而将可能发生的不利结果由保障基金来承担。保证基金的存在加强了股份制保险公司的冒险行为。由于增加资产的风险有利于股东要求权的价值的增加；同时，股份制保险公司的经理层能够获得股票期权这样的激励，这就为他们增加风险提供了激励。
　　如果保障基金由事后征收改为事前征收，同时保障基金的资金最终来源于保单持有人的假设不变。假设对所有保险公司征收保障金额为保费收入的一定比例θ(0＜θ＜1)，则保险公司的初始投资总金额为：S+(1-θ)R′。由于(1-θ)R′＜R′，与(2)式相比，保障基金的代理成本会降低。当(1-θ)R′＞R时，并不能彻底消除代理成本。但是当保障基金的征收金额改为与风险挂钩，即事前征收额为R′-R时，则保险公司的初始投资额为S+R，从而可重新得到（1）式。这说明，当保障基金的定价方式完全由保险公司的风险决定时，保障基金的代理成本可彻底消除。
　　 降低保障基金的补偿标准也有助于减少代理成本。当保障基金提供的补偿能力降低时，就意味着征收费用越少，代理成本将越少，将有助于约束保险公司的冒险行为。对前面的模型加以改进，假设保障基金的最高限额为H（H<L），则保单持有人在期末时得到的期望赔偿现值为：p1L+p2max(A2,H)，这也是在竞争性的保险市场中，保险公司收取的保费R″。此时，保险公司的股东权益价值为：
　　E″=S+R″()S+R(p1A1+p2A2)-［p1L+p2min(L,S+R″()S+RA2)］
　　=S+［p1L+p2max(A2,H)］-［p1L+p2min(L,S+R″()S+RA2)］
　　=S+p2［max(A2,H)-min(L,S+R″()S+RA2)］(3)
　　将（2）式中的代理成本与（3）式的代理成本进行比较，可得到E′-E″≥0的结果。
　　由此可得到结论：当保障基金存在赔偿限额时，代理成本将减少，即对保险公司的冒险动机有一定的约束。进一步分析（3）式可发现：当L>H>A2时，随着H的变化，代理成本也发生变化。具体来说，当保障基金的限额越高，代理成本也越大，对保险公司的冒险动机的约束就进一步降低。
　　三、各国制约道德风险的经验
　　 道德风险的最初含义是指一个人因为参加保险而降低了他防范风险的努力程度，从而在事实上增加了他面临的风险程度。现在一般指由于某些制度性的或其他的变化而引发的私人部门行为的变化并产生了有害的作用。保障基金的存在将导致投保人及保险公司行为的改变，从而在一定程度上诱发道德风险。
　　在部分国外保险市场，很早就开始引入保险保障基金制度。并且在长久的发展过程中，经过不断的改进与完善，形成了不同的特点。
　　1.基金的补偿标准
　　大部分的保障基金都让保单持有人分担部分费用，这会保留保单持有人选择安全保险公司的一部分动力。
　　美国大多数基金都规定了少量的自负额，一般为100美元；而且对每次索赔规定了上限，通常是300 000美元。
　　日本投保人保户机构未来给付上限都以责任准备金的90％为上限，剩余的10％由投保人自行承担。
　　英国对于不同的保险单有不同的补偿标准。对于财产/意外事故保险单，如果是强制性保险，保单持有人可以获得100％的补偿。对于其他普通保险索赔，保单持有人可以获得90％的补偿。
　　对补偿标准的规定，可以最大程度地有效缓解保障基金引发的道德风险问题。而纵观各国经验，都分别在保障基金的自负额、补偿上限、补偿比例、补偿计算标准方面有所限制。这样的规定，使得投保人在保险公司破产时，将承担部分责任，从而在一定程度上有动力选择财务稳健的公司。
　　2.基金的定价方式
　　 大部分的保障基金都采取统一费率的定价模式。如美国各州规定不一，一般来说每个公司每年缴纳额为净承保收入的2％或1％。英国对保险公司每年的征收额不得超过其纯保费收入的1％。
　　统一费率将导致保险公司采取高风险的战略。在一个信息完全并且不存在监管的竞争市场中，保险公司债务的成本将直接与公司的风险相关。因此，风险更高的公司为了吸引顾客，将收取更低的保费。而当保障基金存在时，来自市场的惩罚变成了保障基金费用。当采取单一收费时，即基金费用与保险公司的风险无关时，风险越高的保险公司将增加其市场价值并有动机采取更具风险的战略。
　　 相比较而言，按风险收费（riskbased premiums）将具有一定的比较优势。风险费率减少了对保险公司资产与负债组合潜在的扭曲。David Cummins(1988)提出了风险费率的计算模型。模型考虑到了资产风险、负债风险以及巨灾风险，并将保险保障者的承诺价值考虑在内。然而，为了对保险公司进行风险分级而进一步加强监管，监管成本将有所增加。
　　3.基金的资金来源
　　美国有15个州都允许保险公司用缴纳的保障基金金额抵消税收。抵消额为每年支付征集金额的20%，最多抵消5年。税收抵消的结果是将保险公司及其保单所有人因破产而承受的财务负担大部分转移给了纳税人。
　　美国其他州采取用附加保费的办法获得补偿，即由保单持有人最终承担费用。通过对保单持有人进行额外收费或者提高费率进行补偿时，对下一期的保单购买者看似不太公平，而下一期的费用将由再下一期的保单购买者承担。这样，长期来看，几乎所有的保单购买者都承担了一定的保障基金费用（Han, Lai和Witt,1997）。假设保单持有人能够意识到自己承担了这种成本，那么他们就会再签订合同时要求将成本转移给保险公司的股东。但是由于信息的不完全性及信息的复杂性，保单持有人可能对此没有意识。结果，保险公司的股东将缺少动机去降低代理成本。
　　当保障基金的资金来源于保险公司缴纳的费用时，财务健全的保险公司就有一定的动力对那些有问题的保险公司进行监督，以防止它们破产后增加保障基金的收费。保险公司通常最了解竞争对手的情况。健全的保险公司可以通过各种方式对有问题的保险公司施加压力，如通过市场机制、行业公会或及时对监管机构报告等。但是当保障基金的资金来源于纳税人时，保险公司对同行进行监管的动力就削弱了。
　　4.基金的征收方式
　　除纽约州外，美国所有州都采取的是事后征收的方式。日本保险业法规定机构的会员（各保险公司）必须以事先缴纳的方式给付负担金。英国采取事前征收的方式，规定保单持有人保护委员会有权向所有在英国开展业务的保险公司征收费用。
　　事后征收存在两个好处：一是加强监督力量。美国各州负责征收费用的组织是一个强制成立的非盈利性的协会。协会的董事会由5～10人组成。他们都是来自于成员保险公司的执行官，并由州保险监督官加以任命。采取事后征收机制，使得董事会有动机去监督那些经营不善的保险公司。二是防止基金被挪用。
　　从前面的模型分析中可以看到，当采用事前征收的方式时，其代理成本有所降低。除此以外，事前征收还有两个主要优点：首先，它可以将费用分摊在各个时期，这对规模较小的保险市场尤为重要。其次，它可以防止破产保险公司逃避缴纳保证基金的费用。这样比事后征收更加公平。事前征收的一个缺陷是它所筹集的资金有可能被挪作他用。
　　四、对我国保障基金制度的评价及启示
　　 我国对于保险保障基金的关注，始于1995年实施的《保险法》。其中有原则上的规定，而具体的办法由保险监督管理机构制定。中国保监会发布的《保险保障基金管理办法》（以下简称《管理办法》）自2005年1月1日起正式开始实行。《管理办法》的出台，进一步完善与规范了我国的保险保障基金制度。
　　1.基金的补偿标准
　　《管理办法》规定，保险保障基金将按照比例补偿限额与绝对数补偿限额相结合的方式对保单持有人进行救济。同时，按照保户经济实力的大小以及抗风险的能力对个人与公司实行区别对待。《管理办法》确立的补偿标准，使得保险客户将承担一定的破产成本，从而在一定程度上能减少道德风险的问题。
　　但是，对机构类的保单持有人规定，在人民币5万元以内的部分给予全额救济，对其损失超过人民币5万元的部分，救济金额为超过部分金额的80%。相对于个人而言，公司具有更高的承受风险的能力与获取信息的能力，给予公司如此高的补偿不利于发挥公司的监督作用。同时，补偿标准中没有对补偿上限的规定。当发生巨额赔付时，可能影响到保障基金本身的偿付能力。
　　2.基金的定价方式
　　《管理办法》规定，财产保险、意外伤害保险和短期健康保险按照自留保费的1%缴纳；有保证利率的长期人寿保险和长期健康保险，按照自留保费的0.15%缴纳；无保证利率的长期人寿保险，按照自留保费的0.05%缴纳。由此看来，各保险公司均按照上一年自留保费的一定比例缴纳，这与其他国家的定价方式相似。
　　同时，保障基金的征收限额以公司总资产为计算基础，如财产保险公司、综合再保险公司和财产再保险公司的保险保障基金余额达到公司总资产6％。这种规定可能会带来两个问题：一是随着市场的变动，总资产价值可能随时都在发生变化，这就存在频繁的资产评估问题；二是对于新成立的保险公司存在过大的压力，特别是寿险公司。这是由保险经营的特殊性所决定的。由于保险业务的前期费用投入过大，新成立的保险公司一般要经过一定的年限才开始盈利。
　　根据前面的模型分析，虽然按风险费率收费在防范保险公司的道德风险方面更具优势，然而在目前的中国保险市场采取统一费率这种方式可能更具现实性与适用性。考虑到目前中国保险监管正处于由市场行为监管向偿付能力监管过渡的阶段，与偿付能力监管有关的技术（比如风险资本金）还不是很成熟，根据风险收费存在一定的难度。其次由于我国的保险公司数量并不是太多，对其按风险进行分级的监管成本较大而且无法取得规模效益。
　　3.基金的资金来源
　　根据1997年财政部发布的《关于保险公司保障基金有关财务管理的通知》，保险保障基金的提取发生在计算所得税前，并计入保险公司经营成本，起到了税盾的作用。相对于保费税扣减这种方式，更有利于控制代理成本。但《管理办法》中并未提及保障基金投资后产生的收益如何分配。
　　4.基金的征收方式
　　《管理办法》规定，保险公司缴纳保障基金的方式为按年计算，按季预缴。也就是说目前我国的保障基金采取事前征收的方式，在一定程度上保证了公平性。由于中国保监会设立保险保障基金专门账户并按保险公司分户核算，同时中国保监会可以委托专业的投资管理机构运用保险保障基金。由保险公司、国务院法制办、财政部、中国人民银行、国家税务总局等机构组成的保险保障基金理事会负责对保险保障基金的管理和使用实施监督。目前应尽快出台保障基金理事会的工作办法，以防止基金被挪用。
　　当保障基金不足以支付破产保险公司的负债时如何解决，《管理办法》并未提及。但根据其他国家的保障基金制度，一般来说有两种办法来解决：一是以未来的征收额为担保，发行债券或从其他机构获取贷款，或由政府提供保证。第二，可以由立法机构授权从健全的基金账户转移资金，资助存在财务困难的基金账户。我国的保障基金制度还应对这一问题进行进一步的明确。
　　总体看来，我国的保障基金制度设计中，在基金的补偿标准、基金的资金来源、基金的征收方式等方面都体现了一定的防范保险公司道德风险的能力，保障基金带来了代理成本降低。
　　 保险保障基金最根本的目的，就是保护投保人的利益。从各国的实践经验可以看出，无论是否存在赔偿限额，大部分的个人保单都得到了一定程度的保障，实现了其成立的初衷。同时，保险保障基金的存在有助于维护和增强消费者对保险业的信心，减少恶性退保潮发生的概率。鉴于保险公司退出市场可能引发过高的社会成本，保险保障基金制度的建立有利于减少倒闭的保险公司对于整个保险行业的冲击，以维持保险市场的稳定和健康发展。
　　但像所有的安全保障制度一样，它必然会遭遇到道德风险问题。由于保障基金这张安全网的存在，导致投保人从对未来保障可获得性的关注转向对价格这个单(下转第92页)保险研究2006年第10期保险监管INSURANCE STUDIESNo.102006