完善我国强制保险制度的思考

杨华柏

                         （中国保险监督管理委员会法规部，北京 100032）
　　
　　［摘要］强制保险作为一种法律制度，特定的主体必须依法进行投保，这一制度能确保某些必须实施保险的领域全面实施保险制度，妥善解决一些突发事件带来的问题。为了推动我国强制保险的发展，应修改《保险法》中有关强制保险的规定，理顺保险监管体制，加强对强制保险的监管，以便更好地服务构建和谐社会。
　　［关键词］强制保险；和谐社会；加强监管
　　［中图分类号］ F840 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2006）10-0077-03
　　Abstract： Compulsory insurance, as its name implies, is a type of insurance that must be purchased by the designated body or individual in order to comply with relevant legal requirements. The existence of such a system will ensure that some specific areas will be fully insured as it is required, and emergencies from these areas will be properly handled as a result. To promote the development of compulsory insurance in China, we should amend relevant provisions in the “Insurance Law”, streamline the regulatory mechanism and strengthen insurance regulation, in order to better serve the construction of the harmonious society.
　　Key words：compulsory insurance; harmonious society; strengthening regulation
　　
　　强制保险又称法定保险，是指依据法律、行政法规规定，特定的义务主体必须投保某个险种，特定的义务主体必须开办相应的险种业务的一种法律制度。强制保险分为商业强制保险和社会强制保险，本文所讨论的为适用我国《保险法》的商业强制保险。
　　一、关于强制保险的法律依据
　　在通常情况下，缔约自由和选择交易对手的自由，不会给当事人带来不利后果，但在特别情况下，会发生与缔约自由的内在价值不吻的后果。因此，基于民生的考虑，要以法律的直接规定或政府的行为来取代当事人的意思，使其负有强制缔约的义务。商业保险属民事法律活动，平等自愿是我国民法的基本原则，《民法通则》对此有明确规定。我国《合同法》规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。合同意思自治是人类文明社会的一般法则，是当今世界各国普遍采用的法律制度。在我国，企业和个人是否订立合同，与谁订立合同，订立什么合同完全是当事人的自主行为，除法律和行政法规另有规定外，任何单位和个人不得干预。同时，民事活动的意思自治是有限的，作为一般制度的例外，多数国家为了国家的特殊利益，为了社会公众利益，均通过立法，规定一些特定主体必须与军队、政府机关签订合同，规定特定主体之间必须签订合同，如，一些国家法律规定，国家根据国防建设需要，可以有偿征用土地和有偿使用运输工具；又如，绝大多数国家为了维护社会公众利益，通过立法确定了机动车交通事故责任强制保险制度。正是遵循这一原则，我国《保险法》规定，除法律、行政法规另有规定外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。
　　二、构建和谐社会，强制保险不可或缺
　　实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的社会理想，是我国当前和今后相当长的一段时期的战略目标。社会主义和谐社会的重要标志之一，是社会安定有序，就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结。据调查研究证实，目前影响我国社会安定有序的主要因素有自然灾害、突发事件和重大事故等。保险是经营风险的行业，其所特有的补偿保障功能，对消除或减轻自然灾害、突发事件和重大事故造成的损失，促进恢复社会安定有序，具有不可替代的作用。据多次处理矿难事故的工作人员介绍，遇难人员亲属一旦接受了人死不可复生的现实后，便强烈提出经济补偿问题。在矿难事故中没有参加保险的遇害人，通常其家属与有关方面长期争执不休，甚至影响到当地社会的稳定；而参加保险的，由保险公司依照合同进行理赔，问题迅速得到解决，对促进恢复社会安定有序发挥了积极有效的作用。强制保险与普通商业保险的主要区别是，在商业保险中，投保人是否投保，投保
　　［作者简介］杨华柏，现任中国保险监督管理委员会法规部主任。
　　什么险种，完全由投保人自行决定，保额多大，保费多少，则由投保人和保险人商定，而强制保险作为一种法律制度，特定的主体必须依法进行投保，这一制度能确保国家认为必须实施保险的领域，全面实施保险制度，妥善解决了以前矿难事故中反复出现的“老板发财，政府发丧”的类似问题。据了解，许多西方市场经济国家充分利用强制保险，应急处理突发事件取得了成功经验，这非常值得借鉴。
　　三、中外强制保险制度比较
　　我国是社会主义公有制国家，我国政府与西方政府相比，具有更为广泛的社会管理职能，人民对政府有更高的依赖度，因此应有更为广泛、全面的强制保险制度。但是，由于我国长期受计划经济的影响，社会不重视保险，政府不懂得发挥保险的社会管理功能，以致我国的强制保险与西方市场经济国家和地区相比，在强制保险立法、覆盖范围、开发险种、监管制度等方面相对较为落后。在立法方面，依据我国《保险法》规定，只有法律、行政法规有权规定强制保险。我国现行法律中有四部法律规定了具体的强制保险制度：《海洋环境保护法》第28条规定了强制油污染民事责任保险；《煤炭法》第44条规定了强制井下职工意外伤害保险；《建筑法》第48条规定了强制危险作业职工意外伤害保险；《道路交通安全法》第17条规定了机动车第三者责任强制保险，即现在的交通事故责任强制保险。正在修订的《海上交通安全法》中规定了船舶强制保险。我国现行行政法规中有四部法规规定了具体的强制保险制度：《内河交通安全管理条例》第67条规定了强制船舶污染损害责任、沉船打捞责任保险；《旅行社管理条例》第21条规定了强制旅客旅游意外保险；《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第9条规定了强制污染损害责任保险；《机动车交通事故责任强制保险》规定的交强险。需要特别说明的是，在上述有关法律、行政法规规定中，海上或内河运输的污染等强制险是可以通过财务担保替代的。
　　归纳起来，我国现行法律确立了7种强制保险险种，并且其中有的是可通过财务担保替代的，加上执行中的不彻底，强制保险在社会管理中发挥的作用，与西方国家或部分地区相比有较大的差距。这些国家和地区的强制保险情况，无论是在强制保险险种、实施时间、社会覆盖面、监管制度、社会效果等方面都先于我国，本文重点介绍德国和我国台湾地区的强制保险情况。
　　以德国为例，据德国保险监管机关介绍，依据德国有关法律规定，有120多种活动要进行强制保险，大体可分为五类：第一，职业责任强制保险。税务顾问法第67条规定了税务顾问和税务代理人的强制职业责任保险；审计师法第54条规定了审计师强制职业第三者责任保险。联邦律师法第51条规定了律师强制第三者责任保险；联邦公证法第19A条规定了公证人强制第三者责任保险。第二，产品责任强制保险。医用产品法第20条规定了医用产品强制责任保险。第三，事业责任强制保险。民法典中规定了强制旅游责任保险；货物运输法第7A条规定了承运人强制责任保险；有关法律还规定了航空器第三者责任强制保险、油污染损害强制责任保险、核能源利用强制责任保险。第四，雇主责任强制保险。保安服务业管理规定第6条规定了保安雇员强制责任保险。第五，特殊行为强制保险。联邦狩猎法第17条规定了狩猎强制责任保险；还有众所周知的机动车事故责任强制保险。
　　据查阅，我国台湾地区的强制保险亦甚为发达，其强制公共意外责任险几乎覆盖了绝大多数涉及公众安全的领域，台湾地区消费者保护自治条例规定，消费场所之建筑物所有人、使用人应投保公共意外责任险；其建筑法第77条规定，机械游乐设施经营者应依规定投保意外责任保险；发展观光条例第31条规定，观光旅馆业、旅馆业、旅行业在营业中，应依照规定投保意外责任保险。此外，其石油管理法、海洋污染法、民用航空法、毒性化学物质管理法、煤气事业管理规则均规定了投保意外责任保险；在特殊行业强制保险方面，保全业法、铁路法、大众捷运法等规定了投保责任保险；在特殊职业方面，会计法、公证法、工程技术顾问公司管理条例规定了强制投保相关的责任保险。特别值得一提的是，其食品卫生管理法第21条规定了食品的产品责任强制保险，具体应投保食品产品责任强制保险的范围，由主管机关以公告指定。这对解决长期担忧的食品安全问题，提供了一条新的市场途径。又如，韩国和俄罗斯的法律均规定了公共场所火灾强制险和责任强制保险。日本、韩国、俄罗斯、南非、瑞士、英国等国家法律还规定了核设施责任强制保险。
　　四、推动我国强制保险的对策建议
　　1．修改《保险法》中有关强制保险的规定。我国《保险法》第11条第2款规定，除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。这一规定明确了只有法律、行政法规有权确定强制保险。该规定出台的背景是，当时我国经济市场化程度不高，全国保险市场只有3家经营主体，没有形成市场竞争格局，保险公司不注重市场营销和提高服务质量，而是通过公关和利益分配，由政府部门和地方政府发文推销商业保险，实务中，有的甚至认为保险是变相乱摊派、乱收费的一种。正是针对这种现象，《保险法》严格限制了强制保险的权限，这对抑制利用行政手段推销商业保险起到了十分重要的作用。但是，随着我国改革开放的不断深化，保险业发生了巨大变化，现有中外资保险公司约100家，保险市场竞争激烈，特别是随着国家和社会对保险在处理突发事件、稳定社会和促进构建和谐社会作用认识的加深，仅行政法规有权确定强制保险显得过于严格，在实务中早已被突破，如，在道路交通安全法和交通事故责任强制保险条例出台前，全国有26个省、市通过地方立法、政府规章及其他形式实施了这一强制保险，又如，目前，有的地方政府从实际出发，要求对一些公众营业场所实行公众意外责任强制保险，得到社会的普遍好评，收到较好的社会效果。鉴于目前我国各地和各行业发展不平衡的实际情况，可以考虑把确定强制保险权授予保险监管机构和地方政府或政府部门联合发布规章。
　　2．修改现行法规中有关强制保险的规定，理顺保险监管体制。由于有的法规没有得到及时修改，社会对有的强制保险存在一定的疑虑，有的甚至引起行政诉讼。如目前仍在执行的铁路旅客意外伤害强制保险，其依据是1951年4月24日政务院财经委发布的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》，实务中强制保险是由铁路部门主管和具体办理，在火车票中有2%属强制保险费，出现保险事故，保险金额为2万元。依据《保险法》规定，只有行政法规有权确定强制保险，强制保险的条款和费率由保险监管机构审批。据铁道部介绍，由于人身损害赔偿标准的提高，2万元的保险金额已远远达不到受害人的赔偿要求，这一强制保险的条款、费率、保险金额等应尽快作全面修改。此外，有的地方法规和政府规章越权规定了强制保险，有的是在办事程序中通过必须出具保险凭证，则事实上实施了强制保险，对此，值得进一步研究。
　　3．加强对强制保险的监管。第一，加强对强制保险条款和费率的审批。我国《保险法》规定，保险监管机构在审批强制保险时，应遵循保护社会公众利益和防止不正当竞争原则。审批的范围和具体办法由保险监管机构制定。笔者认为，在审批强制保险条款和费率时，应当特别注重保护被保险人的利益，因为在强制保险中，投保人和被保险人处于被动地位，对是否投保、条款的公正、费率的高低等均无选择权和谈判权，特别是强制保险中的被保险人往往是不特定的第三人，在保险事故发生前，没有特定的利益主体关心被保险人的权益，这一责任当然落到了保险监管机构的身上，在审批条款时，应当特别注重条款的公正性，否则将面临现实行政诉讼的风险。在审批费率时，应当特别注意其非盈利性。2006年3月国务院发布的《机动车交通事故责任强制保险条例》规定，保监会按照机动车交通事故责任强制保险业务总体上不盈利不亏本的原则审批保险费率。这一规定，为以后审批强制保险费率开创了好的典范。推动强制保险的目的，是利用保险的市场手段帮助政府处理事故和突发事件，维护社会稳定，从而服务构建和谐社会，而并非帮助保险公司扩大业务范围和盈利。因此，在审批费率时，应当扣除盈利因素和部分展业成本，应当特别注意程序公开，原则上应开听证会，聘请有关专家参加，将精算数据公开，支持媒体报道，来年再对强制保险业务情况进行核查，用程序的公正保证实体的公正；第二，对强制保险实行单独核算，建立专门的财务监管核算办法。如中国保监会专门制定了《机动车交通事故责任强制保险业务单独核算管理暂行办法》，其中对核算原则、核算要求、共同收入和共同费用的分摊、专题财务报告作了具体详尽的规定；第三，加强对强制保险理赔的监管。由于保险合同是射幸合同，依法理赔是保护被保险人利益的核心环节，这一点在《机动车交通事故责任强制保险条例》中得到具体体现，该《条例》针对理赔实务中出现的问题，规定了保险公司三项义务：其一，及时答复赔偿程序等有关事项的义务；其二，收到赔偿要求，1日内说明赔偿标准、需提交文件等；其三，5日内核赔、10内赔偿保险金。这与现行同类商业保险相比，更有利于保护被保险人利益，对保险公司的理赔提出了更高的要求。在当前个别保险公司信誉不佳，存在拖赔拒赔现象的情况下，保险监管机构应更加强化理赔环节的监管力度，对在强制保险理赔中拖赔拒赔的，与商业保险相比，应当加大处罚力度，必要时取消违法公司经营强制保险业务的经营资格，否则，社会必然指责政府强制保险是使社会公众强制受骗，那将对保险业、对构建和谐社会造成极大危害。因此，做好强制保险工作必须牢固树立干本行、想全局，干好本行服务全局的理念，认识到这是执政为民的具体体现，只有这样才能使之有效服务构建和谐社会。
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　　［编辑：郝焕婷］
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　　［编辑：刘晓燕］保险研究2006年第10期法律经纬INSURANCE STUDIESNo.102006