存款保险机构代位受偿优先权立法探究

陈向聪

                            （东北财经大学法学院，辽宁 大连  116025）
　　
　　［摘要］存款保险机构代位受偿优先权源自美国1993年《综合预算协调法》中的“国民存款人优先”条款，是20世纪８０年代美国银行业危机的产物。存款保险机构代位受偿优先权对于维护保险基金的安全和存款保险制度职能的发挥具有重要的现实意义。我国有必要借鉴美国的立法经验，赋予我国存款保险机构以代位受偿优先权，但还需要与我国现行的《商业银行法》和《破产法》相协调。
　　［关键词］存款保险机构；优先权；保险代位权
　　［中图分类号］ F840.65 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2006）10-0083-03
　　Abstract： The subrogation of priority of claim of deposit insurance agencies stemmed from the clause of \"National Depositor Priority\" of the \"Consolidated Omnibus Reconciliation Act\" of the United Stated enacted in 1993. It is the outcome of the American banking crisis in the 1980’s. The subrogation of priority of claim is of realistic significance to safeguard the security of the insurance fund and to ensure disposal of the function of the deposit insurance system, therefore it is worth being introduced into China. Before granting the subrogation of priority of claim to Chinese deposit insurance agencies, we need to harmonize this new system with the \"Commercial Bank Law\" and the \"Bankruptcy Law\" of China.
　　Key words：deposit insurance agency; priority; insurance subrogation
　　
　　一、存款保险机构代位受偿优先权产生的背景及借鉴意义
　　存款保险机构代位受偿权是指存款保险机构基于法律规定在赔付了存款人的损失后，其取得的代位求偿权相对于一般债权人所具有的优先受偿的权利。它源于美国1993年《综合预算协调法》中的“国民存款人优先条款”。该条款规定：一家已倒闭机构的存款人（包括联邦保险存款公司，它在支付受保存款持有人后取得代位权）相对于一般债权人有优先获偿权。
　　美国现代意义上的存款保险制度源于20世纪20年代末和30年代初的金融大危机。为恢复公众对银行的信心，稳定其金融系统，美国于1933年通过了《格拉斯——斯蒂格尔法案》。据此法案，美国建立了联邦存款保险制度，随后成立了联邦存款保险公司（简称FDIC）和联邦储蓄贷款保险公司（简称FSLIC）。在FDIC和FSLIC成立以后长达近50年的时间内，存款保险制度在维护美国银行系统的稳定和促进其发展方面发挥了积极和重要的作用。这一时期每年银行倒闭的数量都不超过10家，仅有1976年为17家。但是，在上个世纪８０年代早期，美国的银行业和储贷机构却面临了一场自1929～1933年大萧条以来最严重的金融危机。参加联邦保险的存款机构中约有1/6被关闭或需要资金援助，这些机构的资产占整个银行体系的20.5％。为避免因保险基金亏空而引发动荡，《金融机构改革、复兴和强化法》撤销了FSLIC，设立处置信托公司，并动用纳税人的钱才解决了储贷机构的危机。20世纪80年代末，银行和储贷机构危机到达顶峰，在1988～1992年的5年间，银行或储贷机构平均每天就有一家银行或储贷机构倒闭，每天流出FDIC的资产达3.85亿美元。为应对更为严重的危机，美国又发布一系列法律，一方面规定新的处置工具来补充亏空的保险基金，另一方面通过及时整改行动、降低处置成本、减少支出等措施来保护保险基金免受长期损失。其中对存款保险基金最具有特殊重要意义的是美国国会1993年颁布的《综合预算协调法》。该法中的一项“国民存款人优先”条款，该条款规定破产金融机构资产对债务偿付的先后顺序为：（1）FDIC作为清算人发生的管理费；（2）存款负债，包括FDIC的次级索偿权（即代位求偿权）；（3）任何普通或高级负债；（4）任何次级债务，包括共同受控的存款机构为承担交叉担保损失分摊而产生的负债；（5）对股东或其他人员的负债，包括控股公司及其债权人。从上述的条款内容，可以看到，FDIC的次级索偿权（即代位求偿权）包括在存款负债中，排在无担保的普通债权人的索偿权之前，这标志着美国FDIC代位受偿优先权制度的产生。在当时的历史背景下，其立法的旨意主要在于
　　［作者简介］陈向聪，现为东北财经大学法学院副教授、硕士生导师。
　　重新确定债权的清偿顺序①，减少联邦保险公司和信托处置公司的处置成本。从今天看来，赋予存款保险机构代位受偿优先权以减少成本的立法意义仍然存在，而且比当时“减少处置成本”的意义要更为深远。其借鉴意义在于：
　　1．存款保险机构代位受偿权有利于减少基金支出，维护保险基金的稳定和安全
　　保险基金的运动过程是：一方面由投保银行保险费收入中流进存款保险机构，另一方面存款保险机构因行使清算、赔偿等职能，一部分资金又流出保险机构。对保险基金来讲，其最大的支出就是在受保的金融机构资不抵债时，按存款保险合同规定向受保的金融机构的存款人支付存款损失。虽然存款保险机构在支付存款损失后，可以依代位权原则，享有向存款金融机构代位求偿的权利。但存款保险机构代位求偿的对象往往是资不抵债或破产的存款金融机构，存款保险机构代位求偿权一旦与其他普通债权处于同一清偿顺序时，这种权利的功能将损失大半。而赋予存款保险机构代位优先受偿权，意味着存款保险机构优先于普通债权人受偿，这就增加了存款保险机构受偿的机会和比例，有利于保险基金的回收，维护保险基金的稳定和安全。
　　2．存款保险机构代位受偿权有利于存款保险制度职能的发挥，构筑坚固的金融安全网
　　存款保险制度具有保护存款人的利益，提高银行体系的公信力，维护金融体系安全等职能。在西方国家，该制度和银行业审慎监管、最后贷款人制度通称为金融监管的三道防线。而存款保险机构赖以发挥作用的物质基础是存款保险基金的安全与稳定。赋予存款保险机构代位优先受偿权，对受保的金融机构存款人而言，有利于增强存款人风险的保障；对投保的金融机构而言，有利于增强对银行业的信心；在金融机构流动性资金困难时，有利于避免挤提等金融风潮，对金融体系而言；能够构筑坚固的金融安全网。所以，赋予存款保险机构代位优先受偿权，有利于存款保险制度职能的发挥。
　　二、我国借鉴存款保险机构代位受偿优先权制度的必要性
　　从美国20世纪80年代的银行业危机及FSLIC破产中，可以深切地感受到，存款保险制度作为国家金融安全网的最后一道防线，其救助问题银行的能力还要取决于存款保险基金的多少，因此，要切实发挥存款保险机构的功能还必须注意存款保险基金的积累与稳定。而在存款保险机构向投保的破产银行资产索赔中，给予存款保险机构代位受偿优先权，是保护存款保险基金来源的一种方法。这种优先权的优势是有利于增加可能从破产银行资产中可收回的金额，从而减少对积累基金的资金需求。在我国，存款保险制度刚刚建立时，由于存款保险基金的有限性和较低的收费标准，有必要给予存款保险机构代位受偿优先权。只有这样才可以在有效保护存款保险基金安全的同时，增加回收资金的数量，从而减少对投保金融机构的收费并最终惠及广大储户。笔者通过分析我国目前的银行业现状及我国未来存款保险费率标准，认为我国借鉴存款保险机构代位优先受偿权制度确实存在着现实的必要性。
　　1．我国金融体系尚不稳定，所需的存款保险基金规模较大
　　我国的银行业，目前还存在许多不稳定的因素。经过多年的金融体制的改革和深化，虽然目前我国商业银行资产质量有所提升，不良贷款继续下降，利率市场化实质性推进，银行监管进一步强化，国有商业银行改革迈出新的重要步伐，但从目前中国经济宏观调控在金融市场所引发的一系列问题来看，中国的金融体系仍然存在危机，国有银行和股份制银行的专业化程度和治理结构存在一定的问题，各类银行的不良资产率并没有通过提高经营水平而降低，其大规模不良资产的减少还主要是靠国家出资解决。中央银行为解救濒临破产关闭的金融机构而不断提供再贷款的情况并没有减少，我国银行业正在进行大规模的改制和重组，国有银行和农村信用社都存在政策性因素造成的债务问题。因此，总体而言，我国国有银行本身还存在产权不明晰、内控机制和激励机制不完善、产权代表不明确等问题，商业银行的经营管理水平仍然较为落后，尚未建立起完善的风险监控体系，商业银行的资本充足率、不良资产率远没达到安全底线，银行业还需要深化改革。因此，在这种情况下建立存款保险制度，所需的存款保险基金规模较大。否则，一旦金融业发生危机，新建立的存款保险制度可能形同虚设，难以正常发挥作用。
　　2．我国存款保险制度建立初期，保险费率的收费标准较低，存款保险基金有限
　　从国际经验看,各国和地区征收保险费率的标准不一，但一般为投保存款的0.4%～2%，通常只能应付一家大的银行、两家中小银行或几家小银行的支付危机。在我国存款保险制度刚刚建立时，保险费率的收费标准不可能太高，如要求存款机构交纳太高的存款保险费，则势必加重存款机构的负担，产生收紧金融机构流动性、收缩货币政策的结果，可能引发金融业激烈的震荡。
　　从以上的分析可以看到，根据我国金融业目前的状况，我国面临着对存款保险基金需求较大与存款保险收费不宜过高的矛盾，因此有必要赋予存款保险机构代位优先受偿权。只有这样才可以有效保护存款保险基金安全，增加回收资金的数量，从而缓和需求和供给之间的矛盾。
　　三、我国赋予存款保险机构代位受偿优先权与现行法的冲突与协调
　　存款保险机构代位受偿优先权的具体规定除了应在《存款保险条例》中得以体现外，还应在《破产法》、《商业银
　　①在1993年《综合预算协调法》颁布之前，关闭的金融机构的财产一般是根据关闭的金融机构所在地的法律规定进行分配。清偿的顺序通常为：1.破产清算开支；2.高级索偿权：存款索偿权、一般债务人索偿权；3.次级索偿权；4.股权。
　　行法》中加以规定，这些规定将会与现行法的规定产生冲突，需要通过修改现行法加以解决。
　　（一）面临的法律冲突
　　1．与《商业银行法》的冲突
　　存款保险法律关系由存款保险主体（存款保险机构、存款金融机构和存款人）、存款保险客体（存款）和内容（存款保险合同）三大要素构成。根据存款保险机构代位受偿优先权的规定，存款保险机构在赔付了存款人的存款损失后，其取得的代位求偿权相对于一般债权人有优先受偿的权利。这里所指的存款指的是投保金融机构的存款，它既包括个人存款也包括机构存款。所以如果依据公平原则赋予存款保险机构代位受偿优先权，它的法律基础必须是个人存款人和机构存款人都具有受偿优先权才成立。但根据我国现行的《商业银行法》第71条的规定：“商业银行破产时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费后，优先支付个人储蓄存款的本金和合法利息”，只允许个人储蓄存款的本金和合法利息具有优先受偿权，机构存款人和存款保险机构都不具有优先受偿权。
　　2．与相关法律的冲突
　　目前的《企业破产法（试行）》规定的清偿顺序为优先支付清算费用，在支付破产费用后仍然有剩余的，则依下列顺序清偿：（1）破产企业所欠的职工工资和劳动保险；（2）所欠的国家税款；（3）破产债权。即将出台的《企业破产法》对旧法中担保债权的内容进行了修改，设置破产财产清偿顺序时，担保债权劣位于企业所欠职工工资、社会保险以及欠缴国家税款。从上述的规定看，现行《企业破产法（试行）》和即将出台的《企业破产法》都没有规定个人储蓄存款优先，更没有存款保险机构代位受偿优先权的规定。
　　（二）冲突的协调
　　对于上述的冲突，有以下的解决途径：
　　1．修改《商业银行法》第71条的规定
　　虽然《商业银行法》第71条第2款关于商业银行破产清偿顺序的特别规定，已经具备了存款保险机构代位受偿权优先权规定的基础，但它只允许个人储蓄存款的本金和利息具有优先受偿权，因此应加以修改。借鉴美国的立法并结合我国的立法现状，笔者认为，《商业银行法》第71条第2款可以修改为：“商业银行破产清算时，在支付清算费用后，依下列顺序清偿：（1）破产企业所欠的职工工资和劳动保险；（2）个人储蓄存款的本金和利息，存款保险机构代位受偿的债权；（3）所欠的国家税款，（4）破产债权。笔者之所以提出上述的修改意见旨在：一是保留个人的储蓄存款优先权。这一方面是因为目前我国的《商业银行法》只保护存款人储蓄，而且这条规定的立法依据主要是基于储蓄存款人的弱者地位与承受风险的能力，储蓄存款人的广泛性及他们事关金融秩序乃至社会的稳定的影响等方面的考量，有一定的合理性。另一方面是因为如果依美国法规定赋予存款人优先权，它虽然有利于构建更坚固的法理基础，但对我国的现行法触动太大，同时也不利于强制性存款保险制度的推行和商业银行道德风险的控制。二是由于我国没有机构存款人的优先权作基础，法律主要是依据公益优于私益原则，直接确立存款保险机构代位受偿优先权的范围和它优先受偿的顺位，所以不宜采用美国的立法表述。三是明确存款保险机构代位受偿优先权的范围为保险存款机构赔付的承保存款的本金和利息，包括个人存款人和机构存款人的存款的本金与利息。它的顺位与储蓄存款处于同一顺位，列在清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，国家税收及其他债权之前。四是使受存款保险制度保障的存款在存款金融机构破产清算时处于平等的法律地位，不区分个人储蓄和机构存款。这一方面有利于增加存款保险机构的资金回收的数量，另一方面增强了存款保险制度的正向激励作用，有利于强制性的存款保险制度的推行。而强制性的存款保险制度的推行，使所有的存款人都能获得存款保险的保障，则更能体现和发挥存款保险制度维护公众利益的作用，有利于抑制存款保险制度带来的逆向选择和道德风险问题，也符合中国金融机构的实际情况。
　　2．根据特别法优于一般法的规则处理与即将出台的《企业破产法》冲突问题
　　《破产法》是调整因企业破产而形成的各种社会关系的法律规范，是调整企业破产法律关系的一般规范。《商业银行法》第71条作出的关于商业银行破产的特别规定，属于破产法的特别规范。为解决修改后的《商业银行法》第71条的规定与《企业破产法》的冲突，可以根据特别法优于一般法的规则，在《企业破产法》附则中作出这样规定：“依照《商业银行法》设立的金融企业的破产，优先适用《商业银行法》第71条，在该法无规定的情况下，适用本法规定。”
　　［参考文献］
　　［1］美国联邦存款保险公司.危机管理——1980～1994年美国联邦存款保险公司和处置信托公司经验［M］.中国金融出版社,2004.
　　［2］李培育.美国存款保险制度的改革对我们的启示［J/OL］.国研网.
　　［3］加西亚.存款保险制度的现状与良好做法［M］.北京:中国金融出版社,2003.
　　［4］颜海波,陈虎城.中国建立存款保险制度应处理好六个重要关系［J］.河南金融管理干部学院学报,2005,(2).
　　［5］颜海波.中国建立存款保险制度所面临的困境与选择［J］,金融研究,2004，(11).
　　［编辑：郝焕婷］保险研究2006年第10期市场调研INSURANCE STUDIESNo.102006