智利养老金制度改革与评价

陈文辉

                               （中国保险监督管理委员会，北京 100032）
　　
　　［摘要］智利是拉美地区最早对传统的现收现付制养老金制度进行结构性改革的国家，也是世界上第一个将社会养老保险基金转为私营化管理的国家。这一巨大变化的深刻社会、经济、政治背景是：养老金管理体系混乱；公立管理机构效率低下；养老金给付水平盲目增长；人口老龄化。智利现行养老金制度框架是：以强制性个人储蓄的“新制度”为主导；同时保留具有社会保险特点的“旧制度”；建立了适应两种制度并存的政府监督管理体系。对智利模式，褒贬不一。肯定的观点是 ：增加国民储蓄，推动经济增长；促进资本市场的稳定和繁荣；促进保险市场和房地产市场的发展；促进社会稳定；促进国营企业私有化改革。存在的争议是：养老金的保值增值问题；覆盖率有限；管理成本过高；产生新的不平等。
　　［关键词］养老金制度；现收现付制度；私营化管理；强制性个人储蓄
　　［中图分类号］ F840.67 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2006）11-0087-03
　　Abstract： Chile is the first Latin American countries to structurally reform its traditional payasyougo pension system. It is also the first country in the world to allow pension funds to be managed commercially. The social, economic and political background of this gigantic change is: chaotic pension funds management, low efficiency of public fund management agencies, spiraling pension payout and aging of population. The current pension system framework of Chile is driven by the“new policy”of mandatory individual savings, which exist in parallel with the“legacy policy”featuring social insurance. Meanwhile, it also established a government supervisory system fitting with the coexistence of the two systems. There are both positive and negative comments on the Chile model. On the positive side, it is thought that this model will increase national savings and enhance economic growth; it will promote market stability and prosperity; it will boost the development of the insurance market and the housing industry; it will enhance social stability; and it will accelerate privatization of stateowned enterprises. The concerns are on the value preservation and appreciation, its limited coverage, high cost of management and possible creation of new social disparity.
　　Key words：pension system; payasyouas system; privatized management; mandatory individual savings.
　　
　　智利是拉美地区最早对传统的现收现付制①养老金制度进行结构性改革的国家，也是世界上第一个将社会养老保险基金转为私营化管理的国家，对全球养老保障制度改革产生了深远的影响②。
　　一、改革背景
　　智利人口为1 610万人，GDP为941亿美元，人均GDP为5 845美元③。1925年以后，智利建立了以现收现付、公立机构管理为特征的养老保险制度。1980年军政府通过立法，将其转变为以强制储蓄、私人机构运营为主要特征的养老金制度。这一巨大变化，有着深刻的社会、经济、政治背景。
　　（一）旧制度难以为继
　　智利旧的养老保险制度由于没有能够根据社会经济状况的变化而及时调整和改革，在上个世纪70年代后收支严重失衡，1970年~1983年连续出现赤字，国家无力弥补亏空。原因在于：
　　1．养老金管理体系混乱。1980年，全国养老金计划根据经济成分（公立、私立部门）、行业、职业、社会阶层等建立，多达100多种，由32个公立的社会保险管理机构分别管理，缺乏统一的缴费标准、给付条件、给付标准等制度，造成不平等和歧视而广受诟病。
　　2．公立管理机构效率低下。各社会保险管理机构基金投资管理能力严重缺乏，使得资金的实际价值逐渐减少，财政负担日益加重；机构对资金、客户的职责不清，官僚主义严
　　［作者简介］陈文辉，博士，现任中国保险监督管理委员会主席助理兼人身保险监管部主任。
　　重，有的退休人员要380多天才能办完退休金领取手续。
　　3．养老金给付水平盲目增长。由于缺乏统一的政策引导和有效控制，各养老金计划竞相提高给付水平，形成养老保险基金支付额急剧增长的不利局面。
　　4．人口老龄化。从上个世纪20年代到70年代，智利平均预期寿命从不足50岁增加到70岁，相应的退休人员和在职人员之比从1：8提高到1：2。在现收现付制下，迫使国家社会保障筹资比例和缴费也不断提高。1947年～1980年，政府投入增加了13.8％，上个世纪70年代缴费率达到了收入的50％（其中个人缴15％），逃避缴费现象增多，加重了国家和企业的养老负担。
　　（二）新制度得以顺利实施
　　由于智利贫富差距比较大，经济运行效率降低，国家负担日益沉重，深层次矛盾不断激化，民怨鼎沸，政局动荡。1973年，皮诺切特发动军事政变，推翻左翼政府，实行了长达17年的独裁统治。军政府在政治上右倾，代表中产阶级利益；在经济上尊崇芝加哥新自由主义理论，推行私有化政策。在这一基本政治倾向和经济政策指导下，军政府在7年之后对社会保障制度进行改革，建立了以紧缩国家社会保障预算、减轻雇主负担、由私营机构管理资本化的养老基金为特征的养老金制度。1990年，军政府“还政于民”，但这一制度连同其基本经济政策一起延续下来。
　　正是由于军政府的集权统治这一政治背景，智利才能在一夜之间将已经实行了55年的社会保障制度逆转过来而没有引起激烈的社会震荡，而有着类似情况的其他拉美国家如墨西哥、阿根廷等，其社会保障制度的改革就显得温和得多。
　　二、智利现行养老金体制及发展概况
　　1980年，智利军政府公布了《养老金制度改革法》（即3500号法令），实施了养老金制度的变革，规定1980年前就业的人员可以选择继续留在旧制度中，也可以选择退出旧制度参加新制度，但一旦转入新制度，便不可退回到旧制度；1983年以后就业的人员必须加入新制度，从而形成现行养老金制度框架：（1）以强制性个人储蓄的“新制度”为主导；（2）同时保留具有社会保险特点的“旧制度”；（3）建立了适应两种制度并存的政府监督管理体系。
　　（一）新制度的主要内容
　　1.强制缴费。完全由雇员强制性按月缴费并建立个人养老金账户，比例为本人工资的10％；另外再缴纳工资的2.5％～3％，用于支付养老金管理公司的佣金（管理费）和向保险公司购买伤残遗属保险。但月收入在72万比索（合2 000美元）以上的部分不适用此规定。雇主有职责代扣代缴费，若不履行这一职责，要受法律处罚。
　　2.自愿储蓄。除强制缴费外，参保人还可以两种方式进行自愿储蓄，一是将额外的自愿储蓄存入个人养老金账户；二是将其存入一个单独的第二账户，可随时领取。每月自愿储蓄的上限为60UF④。
　　3.税收优惠。强制缴费资金在缴费、投资收益和领取三个环节都免税，对个人账户中的自愿储蓄，本金和投资收益的免税，第二账户中的自愿储蓄只有投资收益免税。
　　4.发行“认可债券”。对建立新制度以前退休的“老人”，按旧制度养老，资金由财政保证。对建立新制度以前就业，并且选择了加入新制度的“中人”，其已就业但无个人账户的年份，发行了124亿美元的“认可债券”，作为个人账户的储蓄记录额，但（1）不按基金投资回报率计息，而是按每年弥补物价上涨后实际利率4％计息；（2）只有在雇员退休后才兑现，每年约兑现5亿美元。
　　5.养老基金管理。个人账户及第二账户实行完全积累制，由商业化的养老金管理公司（AFP）管理，并按年计息。缴费者可以自愿选择在任何一家AFP缴费，而且可以有条件更换公司。各养老金管理公司的自身资产与养老基金分开经营。
　　6.养老基金投资。养老基金投资范围和投资比例不断进行灵活调整，目前30％可以向国际市场投资；个人账户计息不得低于全部AFP过去12（现为36）个月养老基金平均实际收益率2个百分点或低于平均实际收益率的50％⑤；每个公司至少要有相当于其管理基金的1％的资产作为现金准备金⑥，在收益率低于最低收益率时，用于弥补差额。各AFP的经营状况直接决定着其在市场上的占有率和生存状态。
　　7.养老金领取。养老金分为三种：正常退休养老金⑦、提前退休养老金⑧和残疾遗属养老金。养老金领取方式有三种：一是向保险公司购买终身年金，目前有90％的退休雇
　　①现收现付制是一种以短期横向收支平衡原则为指导的财务收支模式。其办法为：先对当年或近期内各项社会保险所支付的费用进行测算，再要求当年或近期内所有参保单位按照统一的比例提缴社会保险基金，在收支过程中实现基本平衡，一般不为以后提供储备基金。
　　②主要体现在建立个人账户和养老基金私营化管理。智利养老金模式继19世纪80年代德国首创的社会保险模式和20世纪40年代依贝弗里奇报告建立的福利国家模式之后，在社会保障领域引起了最为持续和最为广泛的关注。
　　③2004年数据。
　　④UF为智利特有的保值单位，由专门机构根据各种物价指数确定，每天公布，用于计算养老金和住房、抚恤金等社会福利待遇。1996年6月每个货币单位为31.52美元，60个货币单位约为1 891美元。
　　⑤AFP可将投资收益率高于平均值两个百分点以上部分留作收益浮动保证金，暂不计入个人账户。
　　⑥一旦投资收益率低于最低收益率时，将先动用收益浮动保证金补足差额，不足再从现金准备金中抵扣。如果还不能达到最低收益率，政府将对AFP进行清算，并对受益人提供最低养老金。
　　⑦条件是男性满65岁、女性满60岁，且缴费满20年。
　　⑧条件是本人积存的养老基金金额不低于本人最近10年平均收入的50％，或者不低于领取最低养老金应存款额的110％。员选择此方法；二是计划支取；三是计划支取与延期终身年金相结合。如雇员在退休前死亡，个人账户资金作为其遗产处理；在退休后死亡，如选择计划支取方式，养老金剩余部分作为抚恤金由家属领取。
　　（二）国家的职责
　　1.监督管理。（1）劳动与社会保障部，是政府管理社会保障制度的最高行政部门，负责研究制定有关社会保障的法规和政策。（2）社会保障监管总局（SOSS），隶属于劳动与社会保障部，主要职责是监督管理负责旧制度的社会保险管理机构①。（3）养老基金监管总局（SOAFP），隶属于劳动与社会保障部，负责监管新制度中的AFP。（4）指导成立独立于政府的风险鉴定委员会，规定AFP管理的养老基金的投资范围及各种投资的比例。
　　2.财政责任。（1）兑付新制度下到期的“认可债券”；（2）作为养老基本管理公司最低收益率的最后担保人；（3）对于达到法定退休年龄和法定缴费年限，但个人账户中的养老金积累没有达到领取最低养老金应存金额时，由国家补足不足部分；（4）在AFP、保险公司破产的情况下，保证残疾和遗属养老金和最低养老金；（5）保证旧制度养老金计划的运行。
　　（三）运行状况
　　1980年实行新制度之前，全国有200万职工参加养老计划，退休人员有80万人。实行新制度之后，大部分职工选择转入新制度，约有40万职工留在旧制度中。目前留在旧制度中的职工还有30万人，退休人员增加到90万，养老金支出的25％来自职工缴费，75％来自国家财政。
　　新制度的参保人数从1981年的144万人增加到2002年的645万人，年平均增长率为8％左右，基本覆盖了经济自立人口②，但缴费人数为352万人，有效覆盖率为57％③；养老基金从1981年的3亿美元，发展到2004年的608亿美元，占GDP的67％；截至2005年，养老基金平均实际投资收益率为10.5％；养老金、残疾养老金和遗属抚恤金比在旧制度下高出50%~100％；经过引入竞争机制，AFP由最多时的22家减少到目前的6家，其中5家具有外资背景。
　　三、对智利养老金制度改革的评价
　　关于智利模式，各界褒贬不一。世界银行认为智利模式是养老金制度改革的典范，极力向其他国家推荐，而国际劳工组织则持否定态度，认为其背离了社会保障的基本规律。
　　（一）肯定的观点
　　智利成为拉美地区在20世纪80年代债务危机和经济衰退中最先恢复的国家，并保持了经济的持续增长。持肯定态度者认为其养老金制度改革在经济改革与发展进程中发挥了重要作用。
　　1.增加国民储蓄，推动经济增长。1980年～1990年，智利社会储蓄率从16.7%增加到26.6%，养老金强制性储蓄的增长占总储蓄增长的1/3～2/3；1981年～2001年，通过影响储蓄和投资等因素，养老金制度改革对经济增长率（4.6％）的贡献为0.49个百分点，占10％的比重。
　　2.促进资本市场的稳定和繁荣。养老基金成为资本市场举足轻重的机构投资者，带动了金融创新，提高了资本市场的效率。智利养老基金在政府债券和企业债券市场占50%以上，在股票市场的占比为10%左右。1981年～2000年，智利养老基金由2.36亿美元增加到324亿美元，股票市场由70.5亿美元增加到605亿美元，企业债券市场由1亿美元增加到36.4亿美元，国债市场由9.5亿美元增加到197亿美元。
　　3.促进保险市场和房地产市场的发展。养老金管理通过保险公司为参保人提供残疾、遗属保险和年金保险，促进了保险业的发展。1980年，由保险公司管理的养老金投资基金只有5亿美元，到1995年就达到60多亿美元，人寿年金保险业务占人寿保险公司业务量的70％以上，提供人寿年金的保险公司数量从1988年的2家增加到22家。养老基金还通过间接投资成为房地产市场主要的资金来源。
　　4.促进社会稳定。新的养老金制度成为智利“社会安全网”的重要组成部分，一方面，建立了多支柱的养老保障体系：第一支柱是政府为没有参加养老金制度的人提供的最低养老金和为参加强制性养老金制度的人提供的最低养老金担保，第二支柱是强制性个人养老金制度，第三支柱是个人的自愿储蓄和购买的商业养老保险④；另一方面，新制度的良好运行可以使政府摆脱社会保险补贴对财政的巨大压力，让更多资源向社会弱势群体倾斜。
　　5.促进国营企业私有化改革。大量养老基金投向私有化的国营企业，使其获得发展所需资金，发挥出自身具有的增长潜力。
　　（二）存在的争议
　　很多人认为：第一，受政治经济环境等的影响，智利模式可能无法成为一个普遍适用的模式；第二，智利模式的成功与否还需要更长时间的检验。
　　1.养老基金的保值增值问题。智利模式要为退休者提供足够的养老金，必须具备以下不可或缺的条件：政府具备较强的管理治理能力、资本市场的发展与完善、劳动市场和宏观经济的持续良性运行以及相关制度的协调等。
　　2.覆盖率有限。目前，智利的有效覆盖率只有60％左右，不能正常缴费的主要是灵活就业和其他低收入者，这对政府的养老支出会产生潜在的压力。
　　3.管理成本过高。这是智利模式受到（下转第79页）
　　①包括养老、医疗、工伤失业、职业病社会保险和社会救助等。
　　② 由于统计的问题，智利参与养老金制度的人数略大于经济自立人口总数。
　　③有效覆盖率即指缴费者与经济自立人口的比率。
　　④约有10％的雇员购买商业养老保险。保险研究2006年第11期海外视窗INSURANCE