存款保险制度起源于中国

刘澄 王大鹏 王东峰

（北京科技大学经济管理学院，北京 100083）

    ［摘要］存款保险制度起源于美国已成为普遍认识，但通过对美国存款保险制度与中国早期的五家联保、同业互保制度的比较发现：早在中国清代嘉庆年间，清政府就在世界上开始了最早的存款保险制度的探索，并且上升到国家法律的层面。亦有史料记载美国早期的负债保险计划为中国人所建议。尽管早期存款保险制度探索没有最终演变为现代存款保险制度，但对当前中国存款保险制度的建立仍有借鉴意义。
    ［关键词］存款保险；五家联保；同业互保
    ［中图分类号］ F840 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）02-0082-03
    Abstract： It has become a common knowledge that the deposit insurance system in the world originated from the United States. However, the author discovered from comparing the American deposit insurance policy and the 5 body coinsurance and sectoral captive insurance in Qing Dynasty of China that the Qing Dynasty government during Jiaqing era was the first government that explored the deposit insurance system. And the Qing Dynasty had even wrote this system into law. Other historical records also demonstrate that the liability insurance plan in early America was also suggested by Chinese people. Even though Chinese people’s exploration with the deposit insurance system has not evolved into the modern deposit insurance policy, this fact is of great significance for the establishment of such a system in China today.
    Key words：deposit insurance; 5 body coinsurance; sectoral captive insurance

一般研究认为，地区层面存款保险实践的历史以美国最为悠久。美国地区存款保险实践是在州的层次上进行的，最早可以追溯到1829年，持续了100多年。美国早期存款保险制度尝试分为银行债务保险和存款保险两个阶段，最早实行的是银行债务保险方案，其中，纽约州是美国采用银行债务保险方案中14个州中的第1个［1］。1829年，纽约州的方案是由希拉克斯的一位商人Joshua Forman提出的，该方案是由当时旅居纽约的中国广东的一位叫Hong的商人所建议的［2］。
从该史料中可以推知，最迟在清代中期（1829年以前），中国已经存在存款保险制度，并且在实践中取得了一定成功，得到了商界和金融界的认可。中国是世界上最早开始地区存款保险实践的国家。
钱庄票号是清朝主要的金融机构，业务种类比较多，有很强的市场竞争力，当时清政府对这些金融机构管理较为严格，但是，由于经营不善等原因，也经常发生倒闭事件，时常爆发金融风潮。为了抑制金融风潮，当时政府和民间金融机构进行了稳定金融业的尝试。首先，在民间层面，为了防止金融危机的蔓延，金融机构同业之间开始逐步建立同业互保制度，对经营困难的金融机构给予接济。这种尝试开始是在小规模的同业之间试行，后来，其功能逐步由同业公会承担，走上规范化管理轨道，其中比较著名的同业互保机构有上海钱业同业公会、山西票号同业行会等，这些组织承担着类似存款保险机构的职能，在保护居民存款，保持金融稳定，促进金融业发展方面发挥着重要的作用。其次，在政府层面，早在清代嘉庆年间（1810年），清政府就以法律形式规定在钱铺（钱庄）实行“五家联保”制度，强制由健康的金融机构对倒闭的金融机构的客户给予补偿，这标志着同业互保实践开始走上法律轨道。
一、“五家联保”制度的建立
钱庄作为清代主要从事工商业存款和放款的金融机构，曾经兴盛一时。在嘉庆15年（1810年）京城就有钱庄350余家［3］。到了道光20年（1840年）京城内外钱铺不下千家［4］。
钱庄的资本一般有几百两至一、二千两白银不等，但是它们可以发行超过资本几十倍甚至更多的钱票，于是这就成为一些投机商人开设钱庄诓骗人们钱财的手段。这些诈骗之事引起了清政府的重视。嘉庆15年（1810年）2月壬辰，有奏折称，“京城钱铺与钱市通同一气……并有狡猾铺户多出钱票，陡然关铺逃匿，致民人多受欺骗［5］［6］。”“京城钱铺
［作者简介］刘澄，经济学博士后，教授、博导，现任北京科技大学经济管理学院金融工程系主任；王大鹏，金融学博士，现就读于北京科技大学经济管理学院；王东峰，博士研究生，现就读于北京科技大学经济管理学院。
……所存之钱不敌所出之帖，加以奸民造言煽惑，以致此晚尚安然照常生理，次早已歇业关闭……。近日东城之天义，西城之悦来亨，南城之天顺昌各钱铺，10日间已3铺歇业……［7］。”因为钱铺借故关闭，诓骗钱财屡有发生，道光年间京城出了一本具有旅行指南性质的书，告诫旅行者：“京师钱铺，时常关闭。客商换银，无论钱铺在大街小巷，与门面大小、字号新旧，必须打听钱铺虚实。不然今晚换银，明日闭门逃走，所开钱帖尽成废纸［8］。”
为了抑制屡次发生的钱庄诈骗之事，清政府开始引入“五家联保”制度实施对钱庄的监管。嘉庆15年（1810年），清政府就开始对钱庄实行“五家互出保结，遇有关铺潜逃之事，即令保结之家，照票分赔［3］”。该制度称为五家钱铺互保制度。
道光5年（1825年），“五家联保”制度被正式写入《大清律例》：“京城钱铺，无论新开旧设，均令五家联名互保，报明该地方官存案。如有将兑换银票存该铺钱文侵蚀，并因有人寄存银两，或记借放人银两①，聚集益多，遂萌奸计，藏匿现银，闭门逃走者，立将铺户拘拏押追，勒限两月，能将侵蚀藏匿银钱全数开发完竣者，免罪释放［5］。
“五家联保”制度被写入《大清律例》标志着这条制度已经上升到法律层面，它要求无论是新旧钱铺，均要实施五家联名互保，并报至官府登记，从此有了顺天府登记注册“挂幌钱铺”之词，而官府查办非法开设钱铺也就有了依据，有效地保护了存户的利益。
该项法律实施后，有的钱铺为了逃避互保代偿，关闭自己的钱铺，之后再取新的字号，照旧开业，而地方官也不去查询其真假，因此关铺诈骗之事仍有发生。道光13年（1833年），“御史豫益奏，京师钱铺关闭，请申明五家联保之例（户部册，按定例，京师开设钱铺，五家联名互保，报明地方官存案。如关闭逃走，立将铺户拘拏押追。逾限不完，按例治罪。所欠钱文，令互保各家代偿，仍咨本犯原籍，著落家属名下追还。若五家同时关闭，一并拘拏，分别押追治罪。其后新开钱铺，并不实取联名保结，仅将字号钱铺捏称搪塞，地方官亦不查询真伪。一经关闭，其人远飘无迹，日久案销，或事后被获，含混了事，最为地方之害），亦得旨：准行［9］。”这道奏折加快了“五家联保”制度的实施。
事实上，在道光20年前，依旧是“旧设者免保，新开者取保［10］”，主要是要求新开设的钱铺加入五家联保制度。京师钱铺是在咸丰年后期才全面推行五家互保制度的［8］。之后，该项法律开始在全国部分地区推行。
从1871年起，上海地方政府开始在上海实施五家联保制度［11］。据上海钱庄史料记载，“现在有些刁滑的大小商人并无资产，虚设字号，收受存款，进行放款。无知者受其愚……存入款项。迨至骗取的财产已积至若干数目，这些字号的合伙人即关闭店号，各自逃匿，结果许多人被欺骗，有的因此破产，有的因无面目见东家和父兄，不得不逃亡他地或自杀了事［11］。”面对如此诈骗钱财甚至导致人命的严重情况，1871年，上海县出告示管理钱庄，大致如下，“兹经上级批准，并取得各国领事同意出示公告，特行布告如下，备众周知：各色商人必须遵守信义照付欠款，如关店逃匿，或以任何方法侵吞他人款项，将按照下列条例处理。如有人胆敢侵吞逃匿，其家中所存任何财产将被债权人按比例分派，如有不足仍由逃匿者及其保证人负责赔偿，……自此次公告之后，凡开设钱庄或其它任何字号，不论在城市或是在乡村，必须按照京城有关条例办理，取得五家联保（包括自己），并将保证书图章式样呈缴知县衙门［12］。”
这个告示表明，从1871年起，上海地方政府开始在上海实施五家联保制度。对金融业发达的上海来说，这项制度的实施对抑止钱庄诈骗，保护存款者利益，稳定金融系统有着重要的作用。
虽然地方各省实施五家联保的情况与京城有所不同，但是按照“Hsing An Huei Lan”（刑案会览）的记载［11］，在安徽，钱庄如有对存款止付并有侵吞之事发生，按照京城习惯办理，而江苏和安徽情况完全相同。
二、“五家联保”制度的特点
“五家联保”制度是中国近代存款保险制度实践的一种重要形式，按现代存款保险制度的功能和实现方式来分析，近代存款保险制度在功能方面有自己的特点：
（一）非官方性。尽管“五家联保”制度是由官府强制性实施的，但是清政府在制度实施的过程中只是承担了规范监管的作用，最重要的是在赔付发生时，政府并没有承担经济责任，也没有提供“政府信用”担保。因此，“五家联保”制度本身是民间性质的。
（二）地区性。“五家联保”制度是一个地区性的存款保险制度，尽管在1825年它被写入了《大清律例》，然而其中规定它的作用范围为京城地区。后来，“五家联保”制度虽然发展到了上海等地区，但是它的实施仍然是以清政府地方官员各自管辖地区为独立的区域，各个区域相互之间并没有互保联系。因此，“五家联保”制度具有地区性的特点。
（三）无常设机构。“五家联保”制度本身没有设置固定的存款保险机构。它只是规定在这“互保”的五家钱庄之中有诈骗之事发生时，将由钱庄所在地的地方官府强制性地把这五家钱庄作为一个整体来实施存款保险的功能，按规定对存户进行赔偿，并追究法律责任。
（四）自助互保性。“五家联保”制度实施的对象是区域内所有的钱庄这种单一的我国旧式金融机构，不涵盖其它金融机构。“五家联保”制度按规定在对存户赔偿时，资金全部来自互保的五家钱庄自身，政府不给予其任何支持。
（五）强制性。“五家联保”制度是强制性实行的。即按
①应为托故借人银两。《大清律例》（道光5年续纂）中有“托故借人银两”一语，并不是“记借放人银两”（《道光增修统纂集成》也是一样）。因此，此处不能解释为“把存放的银两在记账后借贷给别人”，或者“钱铺一面收受别人存银，一面把它借贷出去，以图利殖”；应该是“在什么名目之下，钱铺借别人的银两”的意思。
照所在区域的地方政府的规定，所有区域内的钱庄都必须参加互保，无一例外。
（六）全额赔付性。“五家联保”制度所实施的赔付方式是全额赔付，并覆盖钱庄的所有存款，包括官府存款、同业存款和一般民众存款。参加互保的钱庄将对倒闭或者逃匿的钱庄的欠款负全部责任，不得抽逃钱庄（钱铺）资本。
（七）事后融资性。“五家联保”制度的存款保险资金只有在事件发生之后才产生，属于事后融资。在事件发生前并没有常设的基金，只有当参保的某个或者多个钱铺（钱庄）倒闭或者携款逃跑时，其余各庄才会在所辖官府的监督下，平均分摊倒闭或者携款逃跑者所欠银钱，此时，才发生融资行为。
从“五家联保”制度的这些特点可以看到，这种制度在一定程度上实现了保护存款者利益和稳定金融系统的作用。据史料记载，当时京城北新桥北新和钱铺倒闭，出钱票176 900吊（铜钱），经互保之钱铺兑付后，只有273吊没有兑付。前门外隆源和钱铺倒闭，出钱票88 140吊、银票1 350两，经互保之钱铺兑付后，只有157吊钱票以及8两银票没有兑付［13］。这些记载均证明了“五家联保”制度作为中国近代存款保险制度早期实践的成功。
三、“五家联保”制度的局限性
1910年7月，上海爆发了橡皮股票风潮，股价由此一落千丈，视同废纸［11］。参与其事的商人纷纷破产，钱庄大量倒闭，健康的钱庄根本无力为倒闭的钱庄储户支付存款，导致金融恐慌蔓延，最终演变为一场声势浩大的危机。
这场危机显示出了五家联保制度的局限性，无力应付大规模的金融风潮。在处理橡皮股票投机所引发的钱庄倒闭风潮中，两江总督张人骏曾主持制定管理钱业条规共计13条，清政府希望借此加强对钱庄业的警告，并杜绝日后再发生同类事件，条规如下［14］：
（一）责成上海道督同商会暨钱业董事清查各钱庄资本及东主身家。其殷实者维持之，亏倒者即着破产，架空倒闭者拿追严办，有保者严追保人。
（二）庄号管事不准开设另店并移挪资本做生意。
（三）庄号管事保家，应由各东主呈明上海道存案，以凭责成取缔。［注：即开设钱庄（钱铺），股东和担保人都要登记备案］
（四）钱庄等差应行严定，至少须若干万资本始准列为末等钱庄，等而上之，亦以资本之多少为定。交易开盘各有限制，不准逾越，滥放滥揭，分别注册存案，列表榜示周知。即按照资本金的雄厚程度，实行不同等级的交易准入（注：开设钱庄必须由地方官府验证其资本金）。
（五）钱庄东主，除有现钱若干始准开设外，其所有产业并应报明存案（注：即钱庄股东对存款承担无限责任）。
（六）各庄分设支店不准改易字号，只准其于本庄字号下加以某记，以别于本庄。
（七）卖空买空，最是败坏市面，本干例禁，以后如再违犯，即照例治罪。
（八）祥定各庄号管事责任并违犯罪名（注：即明确股东和经理人的责任）。
（九）有开张钱业庄号，应由商会暨钱业董事指定某某殷实旧号向其揭款（注：为验资之意），停其流通，能持一个月，方准归行注册（注：即实行钱庄的试运营制）。
（十）换票流弊甚多应严禁。
（十一）钱业庄号应连环互保。
（十二）实业商厂与庄号往来款项最大，利害相絜，并应责成上海道督同商会及各业代表调查各实业资本器物及东主身家并所用工伙若干人报告存案，如借款浮于资本伙托名另营别业，即行查究。
（十三）如有应行变通之处，随时禀明察办。
显然，条规的内容是以“五家联保”制度为基础制定的，并且，规定更为具体和严厉。官府希望借此稳定金融市面。但是，在当时半殖民地半封建的社会，清政府无法全面履行金融监督和调控职能，更无法建立以国家信用为基础的国家存款保险机构，大规模的金融风潮必然引起存款者的恐慌，引发“挤提传染”，最终的结果是加剧金融系统的动荡，对此，政府是无能为力的。
通过研究中国清朝“五家联保”制度产生的背景、内容及作用，发现中国存款保险制度的实践早于美国，并且对美国早期存款保险制度的设立产生一定影响。因此，可以得出结论：存款保险制度起源于中国，中国早期的存款保险尝试无疑对世界各国后来所建立的存款保险制度有着深远的影响。
［参考文献］
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［2］美国联邦存款保险公司编著.陈鸿翔译.美国联邦存款保险制度之成长［M］.台北：台湾商务书馆，1986.
［3］清仁宗实录［M］.225卷，嘉庆15年2月.
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［10］清宣宗实录［M］.333卷，道光20年4月.
［11］中国人民银行上海市分行.上海钱庄史料［M］.上海人民出版社，1960.
［12］北华捷报［N］.1871-06-09.
［13］清巡警部档［M］.122卷，光绪30年.
［14］申报［N］.1910-10-22.  ［编辑：刘晓燕］保险研究2007年第2期法律经纬INSURANCE STUDIESNo.22007