国际保险保障基金制度的发展及对我国的启示

王少群

（天津大学管理学院，天津 300072）

    ［摘要］保险保障基金制度是在保险公司破产时，为保护保单持有人利益，维护金融稳定而实施的一项制度安排。当前世界上有许多地区都建立了保险保障基金制度，我国也于2004年底发布了《保险保障基金管理办法》，初步建立了覆盖范围广，保障力度强的一般性保险保障基金。在今后的发展中，需要借鉴国际经验，进一步完善我国保险保障基金制度建设，应增强基金在风险处置中的作用及独立性，建立事前与事后相结合的资金筹措机制，建立有限覆盖、多层次的补偿机制等。
    ［关键词］保险保障基金；公司破产；保单持有人
    ［中图分类号］ F840.32 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）02-0094-03
    Abstract： Insurance guarantee fund is used to protect policyholder benefits and guarantee financial stability when insurance companies bankrupt. Many countries have established the insurance guarantee fund system, so did China in 2004 with the issuance of “The Management Method of Insurance Guarantee Fund”. Today, we have set up an insurance guarantee fund that has a wide coverage and strong protection capacity. In the future, we should further borrow from successful international experiences to continue to improve our insurance guarantee fund system, in particular, we should enhance the role of this fund in risk dissolution and its independence, establish a fund raising mechanism before or after the occurrence of the relevant event, and set up a multilevel and widecoverage compensation mechanism.
    Key words：insurance guarantee fund; company bankruptcy; policyholders

一、国际保险保障基金的发展概况
为更好地应对保险公司破产所引发的风险，保证保单持有人利益，维护公众对保险业的信心，保持金融稳定，许多国家和地区都建立了保险保障基金制度，在保险公司破产而不能偿付债务时，对保单持有人进行补偿，减小保险公司破产造成的危害。
截至2000年底，OECD国家中至少有21个国家设有保险保障基金。在亚洲，泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、文莱及中国台湾、香港、澳门地区都设有保险保障基金。在一些保险业不发达的东欧国家，如保加利亚、克罗地亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、罗马尼亚、斯洛文尼亚和乌克兰也都设有保险保障基金［1］。
保险保障基金一般分为两类，一类是专项保障基金，这类基金的补偿范围一般只覆盖与社会稳定紧密相关的强制保险（如机动车辆强制责任险等），通常对保单持有人的损失全额补偿；另一类是一般性保障基金，它的补偿范围较为广泛，覆盖多个险种。实践中，各国大多先建立专项基金，然后在其基础上逐步建立一般性保险保障基金。相对于专项保险保障基金而言，建立一般性保险保障基金的国家要少一些。至2000年底，OECD国家中只有加拿大、法国、爱尔兰、日本、韩国、波兰、西班牙、英国、美国建立了一般性保险保障基金。
（一）日本保险保障基金概况
1996年4月，日本分别建立了人寿险及非人寿险的保险保障基金，并于1998年12月成立了人寿险保障公司（PPCJ）和非人寿险保障公司（NPPCJ）分别管理这两个基金①。除建立在日本邮政下的 Kampo公司及合作性组织Kyosai外，日本所有寿险公司都是PPCJ的会员；所有在日本有营业资格的非寿险公司都是NPPCJ的会员。PPCJ及NPPCJ的资金由各会员保险公司交纳，会员公司按其保费收入及积累的准备金之和的一定比例提取保费，当前NPPCJ一年收取的保费为50亿日元，当基金余额达到500亿日元时会员公司停止交费。PPCJ的总额度为9 600亿日元，其中日本寿险业承担5 600亿日元。
日本采用三种方式处置高风险保险公司，一是选择一家
［作者简介］王少群，天津大学管理学院博士研究生，现供职于中国人民银行。
健康的保险公司并向其提供财务补贴，由其收购高风险公司，并承接此公司的保单；二是在没有公司愿意承接高风险公司保单时，由保险保障公司建立一个子公司作为搭桥公司，由搭桥公司接管高风险公司并承接其保单；三是由保险保障公司直接接管高风险公司，并接收其保单。在风险处置过程中，保单持有人接受保险保障公司的补偿，并将债权让渡给保险保障公司，当高风险保险公司进入破产程序时，由保险保障公司代表保单持有人参加清算。
在补偿标准上，PPCJ规定对除再保险外的所有人寿险，均按保单价值的90%补偿，但补偿中对保单的承诺利率及其它条件可作适当调整。为应对近年来出现的保险业危机，增强公众信心，日本政府规定，截止2001年3月，对破产寿险保险公司的死亡险、住院医疗险、养老金等保单给予全额补偿。2005年4月，日本对商业保险法进行了修改，修改后的商业保险法规定，寿险公司破产后，对保单持有人的救助将依据险种、保险合同内容的不同而采取差别标准。NPPCJ规定，对强制汽车险的保单持有人的损失100%补偿；对自愿汽车险、个人或小企业火险等按保单90%补偿；但对海事险、陆地运输险，航空险等不予补偿。
（二）美国保险保障基金概况［2］
美国以州为单位对保险业实施监管，其保险保障工作的重心也在各州。各州设有保障协会（Guaranty Association）及保障基金（Guaranty Fund），分别负责财产险及责任险保障基金（简称非寿险保障基金）、寿险及健康险保障基金（简称寿险保障基金）。为了更好地维护保单持有人利益，加强各州间保险保障基金的合作，应对保险业的跨州风险，1983年，美国各州保障协会联合成立了全国寿险及健康险保障协会（National Organization of Life & Health Insurance Guaranty Association，简称NOLHGA）；1989年，各州保障基金联合成立了全国保险保障基金联合会（The National Conference of Insurance Guaranty Funds，简称NCIGF）。
美国各州的保障协会、保障基金都采取会员制，在本州有经营权的保险公司必须加入（如果一家保险公司在多个州有营业许可，必须分别加入每个州的协会或基金）。NOLHGA、NCIGF及各州的保障协会、保障基金都独立于保险监管机构，由理事会负责运作，理事会主席一般由会员单位选举产生。
在保障基金保费收取的方式上，除纽约等少数州采取“事前”（机构破产前）收费外，美国大多数州都采取“事后”筹措资金的方式，按净保险费的2%向各保险公司收取（有一些州的标准是1%）。同时，各州法律都允许在保险公司破产激增，基金不足以支付破产损失时，适当提高基金收费标准。截止目前，非寿险保障基金已向会员公司收取净保费104.3亿美元。从1983年到现在，寿险保障基金为超过220万的保单持有人提供了超过44亿美元的补偿。保险保障基金对单笔补偿标准设有上限（大多数州对劳工险的补偿额都没有限制），一般来说，对寿险的死亡给付补偿不超过30万美元，对健康险给付补偿不超过10万美元，对财产险的补偿上限为10万～50万美元，有些州还对资产净值超过一定规模的财产险机构保单持有人不予补偿，例如，1989年，密苏里州规定不对净值大于2 500万美元的机构保单持有人进行补偿。此外，除家庭险及汽车险外，各州的非寿险保障基金对其它险种的补偿范围与程度各有不同。
（三）英国保险保障基金概况［3］
根据《金融服务与市场法》的要求，英国在2001年12月1日将原有的多个补偿机构②合并，成立了单一的独立组织the Financial Services Compensation Scheme（简称FSCS）统一负责对存款人、投资者、保单持有人等的补偿工作。所有在英国拥有营业许可的金融机构，当其不能偿付债务且停业后，由FSCS对遭受损失的投资人进行补偿。FSCS的补偿对象主要是个人及小型企业，大型商业企业一般被排除在外。FSCS由理事会管理，理事由英国金融服务局（FSA）指定，但FSA要保证FSCS运作的独立性。
FSCS包括存款补偿、保险补偿、投资业务补偿、抵押业务补偿、非寿险中介补偿等5个子计划。金融机构根据其业务经营许可，必须参加FSCS各子计划（如一个机构具有多种经营许可，则需要参加多个子计划）。2005年1月14日后，保险经纪业务也被纳入到FSCS体系中，如果客户在购买非寿险产品时被误导或被欺诈而蒙受损失，也可申请FSCS补偿。在补偿标准上，FSCS对强制保险保单全额补偿，对其它种类的保险索赔，2 000英镑以下部分全额补偿，剩余部分补偿90%。此外，FSCS对海事险、航空险、交通险及再保险的保单持有人不予补偿。FSCS的资金由全融机构交纳，FSA规定FSCS对每家保险机构收取的费用不得超过其净保费的0.8%。FSCS的各子计划单独核算，如果在一年中收取的款项多于补偿支出，结余资金可以滚动使用，也可以退还给金融机构；如果资金不足以支付补偿款，各个子计划之间可以互相调剂资金，但资金的调出方要收取利息，由资金调入方的会员机构在下一年支付。在必要时，FSCS还可从外界获取5 000万英镑的借款。2002年～2005年，FSCS每年支出都在2亿英镑左右，其中补偿费用约占90%，营运费用占10%。在FSCS的补偿支出中，非寿险保单持有人占大部分，其中2002年～2005年度，每年都超过1亿英镑。
世界各地的保险保障基金虽然在设置、运作等方面有所不同，但也体现出一些共同特征。在设立的目的上，都是保护保单持有人利益，维护金融稳定；在成员组成上，一般都要
①1997年以后日本有多家人寿保险公司破产，这使原本只有2 000亿日元的人寿保障基金入不敷出，面对如此严峻形势，2000年，日本修订了商业保险法，规定提供总额度为9 600亿日元的人寿保险保障基金，交由PPCJ运营。其中日本寿险业承担5 600亿日元，在必要时由国家提供4 000亿日元公共资金对2003年3月前破产的保险公司进行救助，在PCCJ处置破产保险公司获得利润后，归还公共资金。2005年4月日本再次修改了商业保险法，将日本政府对PPCJ进行财务支持的时间延长至2009年，以减轻日本保险业的压力。
②在FSCS成立之前，英国已设有存款保险理事会、投资者补偿计划、保单持有人保护计划、建房互助会投资者保护计划、友善社会保护计划等。
求凡在本地有营运资格的保险公司必须作为会员加入基金体系；在治理结构上，基金一般都是独立法人，由会员机构选举产生（也有的由监管机构指派）的理事会负责管理；在保障范围及标准上，基金一般采取多层次保障，对强制险保单持有人进行全额补偿，对其他险种保单进行比例补偿或限额补偿，对再保险、海事保险、信用保险等不予补偿；在补偿对象上，一般只对个人及小型机构进行补偿，而对大型机构保单持有人不予补偿；在资金来源上，基金都是从会员公司收取保费，其标准一般依保险公司的市场份额或保费收入而定。为保证有充足的资金来源，一些地区还规定在基金资金不足时，可以获得政府的财政援助。二、我国保险保障基金发展概况
2004年12月，中国保监会颁布了《保险保障基金管理办法》，并于2005年1月1日起正式施行。《保险保障基金管理办法》规定，在保险公司被撤销或破产的情况下，由保险保障基金向保单持有人或者保单受让公司等提供救济。保险保障基金分为财产保险公司保障基金及人寿保险公司保障基金，由中国保监会集中管理，统筹使用，相关部委及保险公司共同组成理事会，对基金的管理与使用实施监督。凡由中国保监会批准设立的商业保险公司都要缴纳基金，财产保险、意外伤害保险和短期健康保险，缴纳自留保费的1%；有保证利率的长期人寿保险和长期健康保险，缴纳自留保费的0.15%；无保证利率的长期人寿保险，缴纳自留保费的0.05%；非寿险公司缴纳的基金余额达到公司总资产6％的，寿险公司缴纳基金余额达到公司总资产1％的，可以暂停缴纳保险保障基金。当保险公司被撤销或破产，其清算资产不足以补偿保单持有人时，保险保障基金对非寿险保单持有人5万元以下的损失全额补偿，对5万元损失以上的部分，对机构保单持有人补偿80%，对个人保单持有人补偿90%；对寿险保单持有人为机构的补偿保单利益的80%，保单持有人为个人的，补偿保单利益的90%。保险保障基金对保险公司从境外直接承保或分入的业务、政策性业务等不予补偿。目前，保险保障基金是非独立法人，由保监会代为管理。
三、完善我国保险保障基金制度的建议
（一）明确保险保障基金在风险处置中的作用
在高风险保险公司的风险处置中，以美国为代表的一些国家，采取的是由保险监管机构选择接管人与清算人，而保险保障基金只作为付款箱对保单持有人进行补偿的方式。根据对美国1986年以后154个非寿险公司破产案的实证研究，这种方式易导致较严重的代理问题，降低保险公司的资产清收率，进而给保险保障基金造成较高成本。目前，我国还没有对保险保障基金如何参与高风险保险公司的处置过程及其与托管人、清算人的关系进行规定。建议相关部门尽快出台保险公司市场退出办法，作好其与《保险保障基金管理办法》的衔接，并强化保障基金在风险处置过程中的作用，最好明确由保障基金负责高风险保险公司的接管或清算工作，以减轻代理问题。
（二）提供多层次、差异化的补偿
《保险保障基金管理办法》规定，我国对机构及个人保单持有人都给予补偿，补偿范围涵盖绝大多数险种，补偿额度达损失或保单价值的80%以上。这种制度设计的优点是补偿范围广、力度强，标准统一，操作简便易行，利于维护金融稳定。但缺点是不利于建立激励相容机制，易引发道德风险，增大保险保障基金的负担，造成基金入不敷出。对此，建议明确保险保障基金补偿的对象是承担风险能力较弱的个人及小型机构，并设定多层次、差异化的补偿范围。对与社会稳定紧密相关险种（如机动车辆强制险）的保单持有人的损失，给予全额补偿；对普通商业保险的保单持有人的损失，给予限额或比例补偿；对与社会稳定关系较弱的险种的保单持有人，不予补偿；对资产超过一定规模的机构保单持有人，不予补偿。
（三）建立更加合理的基金筹措制度
目前，我国采用“事前”收取保费的方式筹措保险保障基金。这种方式虽有利于在风险发生后快速补偿，增强公众对保险业的信心；但也存在一些缺点：一是从保险公司转出了部分资金，降低了其资金运用规模，削弱了盈利能力；二是转入保险保障基金的资金，资金运用以安全性为第一，但损失盈利性。同时考虑到保险公司从接到索赔申请到赔付资金，一般还要经过理赔过程，时间紧迫性不强，为此，建议保险保障基金采取“事前、事后”相结合的基金筹措方法。在“事前”只收取部分资金，如在“事后”发现基金不足，再增收保费，以减轻保险公司负担。为防万一，可赋予保险保障基金一定的临时融资权，以解决其可能遇到的燃眉之急。
（四）增强保险保障基金的独立性
由于金融机构破产不可避免地会给监管机构造成压力，易导致监管机构在需要采取严厉措施处置风险时拖延不决，形成监管容忍，给事后的补偿救助工作造成更大的成本。因此，金融监管职能与风险救助职能合二为一会产生利益冲突，为此，建议进一步增强保险保障基金的独立性，最好将其设立为独立的法人机构。
［参考文献］
［1］李成明，最后的安全网［J］.中国保险，2003，（6）.
［2］National conference of insurance guaranty funds(NCIGF),2002, Capacity of the national network of state guaranty associations to protect consumers of nationally chartered insurance companies.
［3］Oxera consulting ltd.2006,Funding of the financial services compensation scheme (report prepared for the financial services authority).
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