农民工保险制度模式探讨

胡海峰 刘光卓

                         （中国人保寿险有限公司研究发展部，北京 100037）
　　
　　［摘要］农民工为我国经济社会的发展做出了突出的贡献，但为他们所提供的保险保障却存在很大的缺陷，社会保险、商业保险“两张皮”运行现象十分突出。为建立符合我国国情的农民工保险制度，构建和谐社会，我们必须积极推进社会保险与商业保险相结合，将市场机制更多地引入社会保障管理，以提高制度运行效率，扩大保险覆盖面并满足多层次的保障需求。
　　［关键词］农民工保险；社会保障；市场机制；和谐社会
　　［中图分类号］ F840.61 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）03-0044-04
　　Abstract： Rural workers contribute greatly to social and economic development of China. However, their insurance protection is gravely inadequate. There is a glaring lack of coordination between social insurance and commercial insurance. In order to set up a rural worker insurance system suitable to China’s specific situation and build up a harmonious society, we must actively promote coordination of social insurance and commercial insurance and introduce the market mechanism into the management of social security system. The purpose of doing so is to improve the efficiency of the systems, expand insurance coverage and meet multiplelevel protection needs.
　　Key words：rural worker insurance; social securities; market mechanism; harmonious society
　　
　　目前，全国农民工总数超过2亿人，其中进城务工的农民工达1.2亿人左右。农民工对推动我国经济社会发展做出了积极贡献。但他们的工作生活却得不到应有的保障，保险保障状况明显滞后于经济社会的发展，亟待我们探寻一条适合农民工特点的保险制度模式。
　　一、现有农民工保险制度安排存在的问题
　　农民工保险问题一直是我国近年来反映强烈的问题，并受到越来越多的关注，有关部门做了大量的工作，但由于农民工保险制度设置上存在很多缺陷，使为农民工所提供的保险服务和管理方面存在诸多问题，主要反应在以下几方面：
　　（一）反市场化倾向
　　政府部门在有些领域牢牢掌控着农民工保险的经营管理权，重视商业保险明显不够，随意排斥商业保险，甚至以开办社会保险的名义经营一般性人身保险业务。更有甚者，有的地方硬性规定一些商业性保险业务由社会保险机构承办。
　　（二）保险范围较窄
　　农民工人数多、流动性大，流动速度快，流动形式不统一，一些企业用工不规范，风险和保险意识不强，或者是为了降低成本导致投保积极性不高。有关机构因种种原因难以对用工单位一一详细审查。一些部门对相关服务管理重视不够，服务收费高、手续繁琐、农民工受益低，致使一些人拒绝参加保险，应保未保的情况严重。目前，农民工养老、失业、医疗、工伤、女工生育保险参保率分别为33.7%、10.3%、21.8%、31.8%、5.5%，而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2.9%、3.1%和5.1%。
　　（三）缺乏统一的管理模式和管理方法
　　目前，农民工保险存在重征缴、轻管理现象，加上全国没有统一的管理模式和管理方法，社会保险采取属地化管理，使全国各地做法各异，业务管理失控现象比较严重。而农民工用工单位往往是流动的，在异地治疗费用结算和保险关系转接方面存在困难，出现保险待遇交叉和重复缴费的问题。一些管理机构出于部门利益的驱动，在没有充分协调的情况下，在为农民工提供保险服务方面政出多门、各行其是，造成业务交叉，内耗严重。
　　（四）保险项目不全，缺乏个性化服务
　　由于我国总体上仍然采取行政管理为主的方式，政府人力和精力的不足，使得产品设计不全、沟通和服务效率不高、针对性不强。而农民工群体具有很大的异质性，如果针对农民工的保障供给比较单一，赔偿金额仍以建筑农民工工资为
　　［作者简介］胡海峰，博士，高级经济师，现任中国人保寿险有限公司研究发展部副总经理；刘光卓，硕士，现供职于中国人保寿险有限公司研究发展部。
　　基数，这种方式势必难以满足农民工作为异质性群体的多层次保障需求。
　　（五）社会保险、商业保险“两张皮”运行
　　在为农民工提供保险服务的问题上，商业保险也希望有所作为，但总体上看，社会保险与商业保险各自做各自的保险业务，互不来往。但对农民工来说，保险是劳动者的基本权利，有了保险，他们遇到年老、疾病、工伤、失业、生育各类情况，才能得到保障。对经济收入较高、希望在以上各类风险发生的情况下生活得更好一些的农民工来说，则需要争取更多的保障。然而，“两张皮”运行的现象有时让农民工无所适从，这在一定程度上阻碍了农民工相关保险需求的实现。
　　现代经济学认为，应建立一个公正而有效的社会保障制度，并运用最优的经济政策来确保一个国家经济的稳定增长，保障全体人民的基本生活需要。从我国近些年的操作实践来看，仅仅依靠政府的力量来解决农民工的保障问题很不现实，农民工保障存在着“公正”和“效率”的双重缺失。在我国尚处于社会主义初级阶段，保险功能发挥不够完全、国家财政和企业的承受能力较弱的情况下，解决好农民工的保险问题，必须更好地兼顾效率和公平。
　　二、社会保险与商业保险的相互渗透和融合是当前农民工保险改革的方向
　　对待农民工保险问题，主要有两种意见：
　　一种意见是赞成将农民工完全纳入社会保险。这种观点认为，从社会公平的角度看,农民工应与其他城镇劳动者一样,享有宪法赋予的同等社会保障权利,分享经济发展成果。这不仅有利于建立城乡统一的劳动力市场,实现所有用人单位的公平竞争,而且也有利于农村劳动力向城镇转移,实现城市化,减少农民数量,推动“三农”问题的最终解决。
　　另一种意见则是与此针锋相对，即认为将农民工纳入社会保障会增加企业人工成本,降低我国的劳动力比较优势和在国际市场上的竞争力以及对国际资本的吸引力，强制推行农民工社会保障,会加速资本对劳动,尤其是对低技能要求劳动者的替代,不利于扩大就业,应完全将农民工保险进行市场化处理。
　　单纯采取某一种办法都存在很大的缺陷。一方面，如果对农民工单纯实行社会保险，国家财政财力不及，管理成本较高而效率却普遍很低，而且容易导致农民工对政府的过分依赖，可能导致政府面临的经济压力乃至政治和社会压力过大等问题。另一方面，如果单纯实行商业保险，则农民工财力不及，特别是商业保险公司在缺少政府支持的情况下，在提供农民工保险方面仍然面临诸多限制，从而抑制了农民工参加保险的愿望。我们应综合上述两种意见，从社会公平与市场效率结合的角度出发，为农民工建立社会保险与商业保险相结合的制度模式，理由如下：
　　一是二者相结合解决社会保障问题是当今世界的主要趋势。从世界范围观察，20世纪80年代以来，一些国家在解决保险制度问题时一个主要的改革趋势表现为，社会保险与商业保险的相互渗透和融合。美国和瑞典的社会保障制度设计中，就非常注重商业保险公司作用的发挥，无论是作为社保基金的受托人，还是提供年金产品，商业保险公司凭借在基金管理、投资运用等方面的经验以及精算技术优势，在国家的社会保障体系中发挥了越来越重要的作用，重要地位日益突现。美国、瑞典两国的经验还表明，保险业作为关系国计民生的重要行业，国家在发展的初期给与一定的政策支持是必不可少的。这对于现阶段国民保险意识不强，保险业基础薄弱的中国，尤其具有启发意义。
　　二是在我国采取二者结合的制度模式可以使两种机制取长补短，对农民工的保险保障制度逐渐实现统一化管理，解决好政府机制缺陷和市场机制失灵的问题，特别是要注意充分发挥现有保险企业的作用。我们只需对现有保险企业工作人员稍作调整，即可安排专门的人、财、物，实施对农民工保障金的管理、发放和服务。这样能够充分发挥商业保险社会辅助管理功能，在国家不新增机构的情况下，降低政府的管理成本和管理难度，这种做法不需要政府为保险企业的经营结果承担“兜底”责任，减轻了政府压力，而且增加了税收。这种二者结合的制度模式改变了目前农民工保险的分散局面，扩大了保险企业对农民工保险参与力度，有助于政府集中更多的精力在宏观层面进行统一化管理。
　　三是可以进一步完善商业保险功能，实现商业保险效益原则与社会保险中公平原则的有机结合。当前为农民工提供保险保障的服务和管理不够完善，出现了多交费少受益，或少交费多收益，甚至不交费也受益的情况，无法充分体现公平性与效率性原则，长期下去，会阻碍保险保障制度效率的发挥。而二者结合的制度模式有助于发挥商业保险在条款精算、资金运用、承保核保、理算理赔、风险控制等方面的优势，为农民工提供多层次、多类别的保障。从而发挥帮助其规避生活风险的“安全网”作用，提高社会生产活动的效率。
　　四是可以扩大农民工保险的覆盖面与保障水平，维护社会的和谐关系。由于我国的社会保险主要局限于国有企事业单位和政府机关，而构成我国工人群体主力的农民工并没有享受到应有的保险待遇。通过商业保险专业化运作和高品质服务，能够提高农民工对政府的满意度，避免和减少政府与农民工之间可能产生的各种纠纷，减少社会摩擦，从而发挥现代社会的“润滑剂”和“减震器”作用；从风险保障范围看，社会保险并不承担劳动者所遇到的所有风险，而商业保险只要法律允许，就可以针对市场的风险保障需要设计出各种各样、品种繁多的商业险种。因此，商业保险可以在扩大农民工保障对象范围以及承保风险范围，并在一定程度上提高农民工的生产积极性，维护社会稳定，提高社会运行效率，从而发挥构建以人为本的和谐社会“催化剂”作用。
　　总之，社会保险和商业保险相结合的制度模式是根据农民工实际和以人为本的科学发展理念的最佳选择，这样我们就可以在政府发挥其应有作用的同时，充分利用市场机制和市场力量，解决当前农民工保障项目单一、公共财政对农村社会保险的职能作用缺失、保障水平过低、社会保险与商业保险制度相互隔离等问题。
　　三、发展农民工保险的政策建议
　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出，要“认真解决进城务工人员社会保障问题”。2006年的《政府工作报告》在谈到加快推进社会保障体系建设时，则进一步指出，要“提高各类所有制企业的参保率，统一城镇个体工商户和灵活就业人员的参保办法，扩大社会保险的覆盖范围”。
　　（一）确立政府主导模式下的几个原则
　　为了建立一个相对科学合理、同时兼顾公平及效率的保险保障制度，在模式选择上，应该建立由政府主导的社会保险与商业保险相结合的制度模式。当然，政府不可能承担全社会的保障内容，主要的保障项目实际上还是由企业和个人自己承担，这也是由我国当前的经济状况所决定的。但从根本上讲，仍然需要政府在农民工保障体系中发挥主导作用，只有这样，才能有效协调社会保险和商业保险出现的矛盾，才能确保市场化运营的效率，使保障制度的作用得以充分发挥，充分体现制度的效率原则。政府部门发挥主导作用，主要是进行宏观管理，即管政策、管制度、管标准，但不能参加具体经办和资金管理。由于商业保险公司与制定保险政策的政府部门无直接隶属关系，自然无利益上的瓜葛，因此有利于政府的管理与监督。否则，制定政策、监督管理、经办如果出自同一部门，就会因为缺乏公众监督机制，再加上部门利益的驱动，很容易导致挪用和滥用事件的发生。在政府主导模式下，建立社会保险和商业保险相结合的农民工保险制度，应坚持以下几个原则：
　　1.权利与义务对等。无论对农民工群体还是承办农民工保险的相关机构而言，权利主体只有履行一定的义务，才能取得权利主体的地位，义务主体只要履行一定的义务，就能够取得义务主体应有的权利。现在的问题是，对农民工而言，常常是在履行自己的义务之后，自身的权利难以保障；而承办农民工保险的相关机构，作为强势群体一味追求权利，却忽视应尽的义务，社保基金出现了挤占、挪用、截留、平衡预算和违规投资的问题。
　　2.让农民工有更多的选择权。国际著名经济学教授雅诺什•科尔奈在《转轨中的福利、选择和一致性》一书中，针对所有从计划经济向市场经济转型的国家，提出的福利部门改革的九项原则中，第一个原则便是“（个人自主权）要推进的变革必须增加个人在福利服务领域的决策范围，减少政府的决策范围”。由于农民工的特殊性，在保险制度设计时，就不能简单套用城市市场的产品和服务进行“一刀切”处理，应充分考虑到他们本人的支付能力、家庭状况、需求差异等实际情况，增加他们对自己保险保障的选择权。
　　3.循序渐进。我国农民工人数众多，尚处于社会主义初级阶段，不可能实行高福利政策，我们发展农民工保险、确定如何实现社会保险和商业保险融合的时候，应充分考虑到中国的国情，坚持循序渐进的原则，不能盲目急进。在总体上，农民工保险发展速度不能超越经济发展速度但也不能过于滞后，即在战略上通盘考虑，长远设计；在战术上注意实效，主次分明，并对经济发展水平不同的地区采取不同的政策。既要实行统一管理，又要因地制宜；既要在扩大覆盖面上加大力度，又要在保障内容上量力而行。要首先解决那些需求量迫切而又有能力办到的事情，因时因地，稳步开展农民工保险，做到为农民工创造一个良好的社会环境和促进经济发展的统一。
　　（二）具体操作构想
　　将市场机制引入社会保障管理是当前有关国际成功做法的重要经验。而且，随着我国国民经济的持续快速发展和居民收入的不断增加，也为进一步发挥商业保险的作用提供了坚实的经济基础。同时，国际上社会保险与商业保险相结合的制度模式逐步积累了很多的管理技术，国内社会各界越来越关注农民工的保险问题，政府相关部门也在积极推动这项工作，特别是《国务院关于保险业改革发展的若干意见》的颁布，为进一步发挥商业保险的作用，完善社会保险与商业保险相结合的制度模式创造了难得的发展机遇，我们应该充分发挥两种保险的各自优势，为构建社会主义和谐社会贡献力量。
　　1.建立全国性保险统管机构，协调社会保险与商业保险的关系，要从有利于农民工的流动和提高农民工保险社会化程度出发，组织商业保险公司等相关单位，共同研究、建立社会保险与商业保险相结合的农民工保险保障制度，创建基本养老、工伤、医疗保险为一体的农民工综合保险制度；要对有悖于市场经济原则的文件进行清理，制止政出多门、各行其是，改变当前每个部门都设置一套机构参与农民工保险、每一个用人单位只办理属于内部那一部分职工社会保险的做法。
　　2.将市场机制更多地引入社会基本保险管理，充分发挥商业保险的作用，提高社会保障体系的运行效率。一个适度、公平、有效的社会保障体系应包括四个层次，即：社会救助、社会福利、社会保险和商业保险，如果商业保险缺位或发展水平不相适应，则难以建立一个完善有效的社会保障体系。要充分发挥商业保险的作用，并禁止社会保险机构开办商业保险。在参保和分配方面，采取社会保险和商业保险相结合的模式，以提高农民工保障的社会覆盖面、满足多层次的保障需求；在资金管理方面，则完全采取商业模式。
　　3.商业保险要在一定保险范围内按社会保险的原则提供服务，让更多的农民工享受到起码的社会保障，主要包括工伤保险及大病医疗。在有些国家，政府允许商业保险承担保障功能，但通常会对私人组织进行严格的规范和控制。例如在瑞士，商业保险比较普遍，他们为争夺顾客进行竞争，但是所有的保险公司无论被保险人与风险相关的年龄、性别条件如何，都必须为顾客支付最低限度的保险待遇。保险公司不能以“高风险”为借口，将保险对象排除在保险范围之外。在我国，要解决当前农民工保险工作严重滞后的问题，既要高度重视商业保险的作用，又要让商业保险适当贯彻社会保险的原则，要求他们不得随意提高投保门槛。要采取分类指导、稳步推进的做法，优先解决工伤和大病医疗保险等突出问题，以低标准进入，渐进式过渡的方式，逐步推行政府托管的市场化、专业化经营，最终建立起比较完善的、惠及广大农民工的制度模式。
　　4.积极协调，政策支持。农民工保险关系受到全社会的广泛关注，同时也涉及到政府、企业、保险公司以及其他方方面面的关系，需要社会各界的积极支持。政府、保险业、企业主管部门等相关单位应积极沟通协调，形成合力，并通过相关的政策支持，为我国农民工保险的发展创造良好的政策环境。由于社会保险存在逆向选择问题尤其突出，建议采取以强制为主，同时实行某些项目自由选择的参与方式。要通过减免保险公司营业税和设立保费税前列支等一系列政策，使保险公司进一步降低产品价格，从而调动地方政府和广大农民工参与的积极性。
　　5.率先在经济发达的地区进行试点工作。作为流动大军的农民工，由于他们与城镇职工的历史和现状完全不同，并存在社会统筹、地区接转等一系列问题，在推行初期，在为农民工设计保险制度时，要考虑到农民工的承受能力与现有政策的相容性。要在现有基础上降低对农民工硬性缴纳部分的缴费负担，争取覆盖更多的人群，使更多的农民工真正享受到他们迫切需要的保险待遇。在政策衔接方面，由于原有的制度模式已经运行了很长一段时间，一时不宜改动过大。如果这样，就会对原有制度的受益群体冲击过大，并且还可能受到有关政府部门的干预，使推行这种相结合的制度模式遭遇到很大困难。
　　众所周知，社会保险在理论上是针对广大劳动者群体的，但我国的农民工由于受到具体的政治、经济、文化历史等因素的影响，其保障范围具有很大局限性。在国家没有更多资金投入的情况下，要解决好农民工保险问题，我们就必须走社会保险与商业保险相结合的发展道路，这样才能减少政府开支和提高制度的运行效率，才能有效发挥保险“雪中送炭”的作用，为广大的农民工提供广泛覆盖、保障完善、运行高效的保险保障。
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　　［编辑：傅晓棣］
　　（上接第43页）险市场发展的重要因素。另外，目前农村保险普遍存在重视开展业务而管理不足的情况，主要表现在客户服务工作不充分，在客户回访和续期收费方面存在的问题比较突出。因此，各家保险公司应健全客户服务体系，提高客户服务水平，尽快建立一套适合农村特点的行之有效的续期收费和客户回访制度，并尽快提高营销人员的素质。此外，有条件的保险公司应考虑设立专门的农村保险部门，由专人专岗负责，这样将大大提高工作效率。
　　（三）针对农村市场的特殊情况，各家保险公司在业务发展过程中要明确城市与农村不同的社会问题，避免社会矛盾的出现
　　农村市场存在着诸如失地问题、农民工流动等特殊问题，在开展保险业务时，一定要明确法律关系，明确保险公司所担当的角色；在客户服务中，绝不能有欺诈和误导行为，务必搞好售后服务。针对农村市场的脆弱性，保监会已于2006年10月出台了《促进农村人身保险健康规范发展的通知》，相信这必将对规范农村市场的机构准入和退出机制，规范公司经营行为，打击和防止误导行为，实行保护性地开发农村人身保险市场起到强大的指导作用。
　　（四）保险公司应加强与地方政府和相关部门的沟通协调，为发展农村人身保险争取尽可能好的外部环境
　　当前，党中央、国务院高度重视“三农”问题，保监会大力倡导发展农村保险，各级主管部门应进一步加强引导，大力调动保险机构进入农村市场的积极性和主动性。在当前全社会都在大力发展新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）的有利时机，保险公司应通过新农合业务，参与到国家多层次社会保障体系建设中来,发挥保险的社会管理功能。同时与地方政府建立良好的合作关系,赢得广大农民的信任,扩大公司的社会影响。这将有助于掌握农村潜在客户资源,为拓展农村保险业务创造有利条件。仅中国人寿一家，全系统已有43个县区试点开办了新农合业务,累计参保人数1 500万人,管理合作医疗基金9.76亿元,为参保农民提供了基本医疗健康保障。就北京市场而言,13个郊区县、185个乡镇现已开展了新农合工作,截止到2005年11月底,北京308万农业人口中有249万人参加了新农合,参合率达到81%。但是，北京市的新农合都是由政府卫生部门承办,商业保险公司尚未介入此市场。各寿险公司应抓住这一难得的发展机遇，积极参与到新农合业务中来。同时，要充分利用新农合这一业务平台,加强与当地政府的沟通与合作,争取政府的政策支持,积极开拓“失地农民保险”、“农民工保险”、“村干部保险”等业务领域,为广大农民提供多样化、多层次的保险保障,有效促进农村人身保险业务的发展，从而做大做强中国保险业。
　　［编辑：傅晓棣］保险研究2007年第3期风险管理INSURANCE STUDIESNo.32007