当市场失灵时政府是公共风险的最终管理者

——评David.A.Moss的《When all else failsGovernment as the Ultimate Risk Manager》

王治超1张涤新2陈石2

        （1.中国保险监督管理委员会江苏监管局，江苏 南京 200000；2.南京大学经济学院金融与保险系，
江苏 南京 200000）
　　
　　2001年的9.11事件从根本上改变了美国国策。在事件发生后，美国政府迅速采取了一系列对策。比如对死者及其家属赔偿，对航空公司进行补贴，对保险市场提供支持等等。在美国国内，无论是民主党还是共和党，尽管平素争论不断，此时都一致认为，美国政府的上述对策是完全正确的，而外国观察家却对美国政府干预市场经济的做法大为吃惊。一位法国经济学家评论到“美国一直在传播自由市场的福音”，而在事件发生后，美国却似乎突然“忘记了市场经济自由的神圣信条”。事实上，这是人们对美国的一种误解。在美国的发展史中，美国一直是反对政府干预的国家，其政府总是鼓励市场经济的自由发展，只有在市场失灵时，才会断然出手干预市场。美国哈佛大学商学院教授戴维.A.摩斯(David.A.Moss)于2002年所著《When all else fails-Government as the Ultimate Risk Manager》一书为人们解开了个中之谜。
　　在经济全球化的今天，市场经济已成为大多数国家的选择，机遇和挑战并存，各种新的社会问题和矛盾不断涌现。市场经济会遇到哪些风险？对这些风险应如何管理？政府在风险管理中应扮演什么角色？这是市场经济条件下，所有国家都必须面对和严肃思考的问题。摩斯教授的书为读者打开了一扇思考之窗。在此书中，作者从经济学和历史的双重视角揭示了在历史不同的发展阶段，美国政府在市场经济中如何扮演公共风险的最终管理者这一角色。
　　    作者通过对美国历史上一系列影响深远的经济法立法过程的回顾，向读者展示了在不同历史阶段，美国社会经济发展的焦点和面临的风险。读者从书中能清晰地了解这些风险是如何产生的，又是如何逐渐集聚起来，最终超过了市场机制的能力范围并演变成微观个体，无论是个人、企业还是组织都无力应对的公共风险，导致市场失灵，在别无他策时，政府不得不充当公共风险的最终管理者，担当起化解公共风险的重任。
　　作者对美国公共风险管理的历史做了认真研究，将美国有关公共风险管理政策从历史的角度划分为三个阶段。第一阶段是从18世纪末到1900年，其重点是为工商业发展提供动力。第二阶段是从1900年~1960年，其重点是解决工人的安全保障问题。第三阶段是从1960年至今，其重点是全面的社会公共安全。作者得出的结论是：尽管美国实行市场经济，但是，市场经济并不是解决公共风险的万能药方，市场失灵时有发生。虽然经济学家提出了不少理论模型，其中一些模型对解决某些问题极具成效，但大多难免与现实脱节。比如，理论上，一个功能完善的市场机制应该能有效地管理风险，在完美市场中，所有风险是可交易的，而现实并不是这样。实践证明，当市场失灵时，仅靠市场自身功能无法对相应的公共风险进行有效管理。因此，由政府担当这类公共风险的最终管理者是非常必要的。对任何国家，均有两类不同的管理方法处理这类风险，即降低风险(Risk Reduction)和风险的重新配置（Risk Reallocation）。降低风险是政府通过法律禁止或控制微观个体可能带来风险的行为。风险的重新配置包括风险转移（Risk Shifting）和风险分散 (Risk Spreading)。风险转移是将风险从一方转到另一方。风险分散是通过将风险分散到大量的个体，使得单个个体无法承担的风险由更多的个体共同承担。至于具体采取何种方式，政府应根据实际情况决定，原则是将风险交给最有能力承担风险和管理风险的一方，在同等原则下再考虑风险管理的成本。
　　一、主要内容
　　    全书共分十章。第一章和第二章简要介绍全书的内容和美国的公共风险管理史。作者认为：导致市场机制失灵的因素除了信息不对称中的道德风险和逆向选择外，还有其他一些不能忽视的因素。作者列举了其中三个重要因素：1.认知偏差问题；2.承诺违约问题；3.外部性问题，即当事人遭遇合约之外的风险问题。要解决这些问题，政府拥有任何微观
　　［作者简介］王治超，现任中国保险监督管理委员会江苏监管局副局长；张涤新，博士，教授，博士生导师，现供职于南京大学；陈石，南京大学金融学博士生。
　　主体都无法比拟的优势。
　　第三章、第四章和第五章介绍了美国第一阶段的公共风险管理政策。18世纪，美国在世界经济中的地位并不高，与欧洲国家特别是英国相比，仅是一个发展中国家，其工业处于比较落后的地位。美国政府面临的头等问题就是促进商业、工业，特别是制造业的发展。这需要大量投资，无限责任制度因此成了制约投资的关键因素。在无限责任制度下，风险和利益高度集中，投资者必须承担无限责任。企业经营状况直接关系到投资者的身家性命，其经营一旦失败，投资者的所有财产都会用于偿还债务，如果资不抵债，债权人可将投资者投进条件非常恶劣的监狱。制造业作为当时的一个新兴产业，经营风险极大，无限责任制度使投资者在巨大的风险之下裹足不前，这种风险是任何微观个体都无法承担的，同时也是市场机制无法化解的。为了解决这一问题，促进制造业发展，吸引投资，免除投资者的后顾之忧，美国政府不得不引入有限责任制度，并将它作为一种风险管理工具，使部分风险从投资者向债权人转移。有限责任制度的引入是美国经济发展史上的一次飞跃，它使美国在短时间内能筹集大量资本投入到制造业，极大地促进了经济发展。美国学者对此给予了高度评价，哥伦比亚大学校长巴特勒在1911年指出：有限责任制度的出现甚至比蒸汽机和电的发明更有意义。
　　有限责任制度使美国的工业迅猛发展，导致货币需求急剧增加。当时，美国政府并不印发纸钞，而用贵重金属铸造硬币，其主要货币流通形式是私人银行发行的银行券。私人银行通过大量发行银行券实施信用扩张而赢利，一方面极大地促进了商业发展。另一方面，由于银行券和硬币之间的价值偏离，也埋下了金融危机的祸根。一旦出现银行券挤兑，这些银行将面临极大的流动性风险。美国的货币风险因此日益突出，先后爆发了多次由货币引发的金融危机。市场机制失灵使美国联邦政府和州政府不得不尝试用各种方法处理货币风险。在实践中，美国联邦政府最终采纳了纽约州政府的风险分散方法，建立货币安全基金，用政府债券来支持银行券，用政府信用为全国的银行提供保险和有效监管。这一政策加强了公众对银行的信心，由此催生了美元这一国家统一货币和联邦储蓄保险制度，有效遏制了货币风险。
　　市场经济的运行有一定周期，经济衰退和市场失灵不可避免，一旦出现这种情况，就会涌现大量的破产者。为了让那些因经济衰退和市场失灵而破产的守信债务人能免除沉重的债务负担，开始新生活，为国家经济发展注入活力，美国政府三次修订了破产法，使其从惩罚债务人最终转变到保护债务人。有限责任制度与破产法相比，前者是在事故发生前鼓励投资者积极投资，而后者是在事故发生后减轻债务人负担。由此可见，在经济发展的不同阶段和市场失灵条件下，政府在处理公共风险的过程中具有不可替代的重要作用。
　　第六章和第七章介绍了美国公共风险管理的第二阶段，即工人的安全保障问题。美国公共风险管理的第一阶段成功地促进了工业和商业的发展，为企业主带来了丰厚的利益。同时，它也带来了新的风险，使工人的权益得不到保障。工人随时面临意外伤害、失业、疾病的威胁和老无所养的窘境。根据有限责任制度法，法庭普遍采取倾向雇主的原则，使得工人在遭受意外伤害和损失后很难向雇主索赔。尽管一些私人保险公司为工人设立了各种保险，但相对工人微薄的收入，保费高，理赔少，且在实践中，工人难以得到合理的理赔，其合法权益难以得到保障。市场机制失灵引发了严重社会危机，进而影响到美国经济的发展，使美国政府不得不出面干预。从上世纪30年代的大萧条时期，美国政府为此进行了艰巨努力，最终联邦政府通过了强制性工人意外伤害赔偿法、强制性失业保险法和强制性养老保险法，使工人权益得到了保障，促进了社会稳定和经济繁荣。
　　第八章和第九章介绍美国第三阶段的公共风险管理政策，即向社会提供全面的安全保障。这一时期，美国公众对社会保障的关注远远超过对其他方面甚至是对国防的关注。此时，尽管美国市场经济已经成熟，但对市场失灵条件下的特定公共风险，如由产品缺陷导致的消费者伤害，自然灾害和工业化带来的大规模环境污染，几乎没有私人保险公司愿意为这些风险承保，市场机制对此也无能为力。这类公共风险极大地阻碍了美国经济和社会的协调发展，美国政府为此分别通过了产品的严格责任制度法、联邦救灾法和环境保护法。同时，由于保险公司经营风险不断放大，其一旦倒闭，风险将进一步扩散并导致市场失灵，使投保人的权益无从得到保护，因此，美国政府制定了保险保障制度，以保护投保人的利益，这实质上也保护了保险公司的利益。上述政策有效地转移和控制了这类公共风险，保障了公众的权益，加速了美国经济和社会的健康发展。
　　第十章，作者对美国的公共风险管理政策进行了总结。认为，美国是一个实行市场经济、反对政府干预的国家，但市场机制的失灵会导致公共风险管理缺失，在这样的条件下，美国政府必须干预市场。作者最后指出：随着经济全球化和IT技术迅猛发展，美国的公共风险管理将面临更大的挑战。
　　二、本书的优点
　　1. 本书研究在市场失灵条件下，政府如何管理公共风险的问题，立意新颖，资料翔实。尽管美国是世界上最发达的市场经济国家，但作者用充足的史料向人们展示了美国政府干预经济的行为却屡见不鲜。作者认为：市场机制能够实现资源最优配置的理论与现实存在差距，其自身功能的缺陷不可避免，一旦市场失灵，政府就应当通过制度安排来防范和控制公共风险。与微观个体相比，政府可以通过立法、修订法律、调节税收和调整相关财政政策等手段，有效地应对公共风险。此外，政府具备调动社会各方力量的能力，掌握的资源多，信息准，能够对公共风险作出迅速反应。
　　2．视角独特，主线清晰。由于作者具有经济学和历史学的双重背景，这使作者能够娴熟地利用经济学和历史的分析方法，为读者清晰地展示美国在不同的历史发展阶段，当公共风险导致市场失灵时，美国联邦政府和州政府巧妙地处理这些风险的政策思路和方法，具有非常重要（下转第90页）