论保险监管机构的产业促进功能

郭旭红

                    （中国保险监督管理委员会江西监管局，江西  南昌330009）
　　
　　［摘要］在现代市场经济体系中，保险监管机构不仅履行着市场监管的职责，还承担着促进保险业发展的使命。从新制度经济学的角度看，保险监管机构的产业促进功能是通过增加有效的制度供给，提高市场的资源配置效率实现的。保险监管机构对于保险行业的制度安排、实施机制乃至非正式约束都具有举足轻重的影响力和供给能力。保险监管机构促进保险产业发展的主要政策类型包括：偿付能力监管政策、市场行为监管政策、公司治理结构监管政策、保险投融资政策、产业组织政策等。保险监管机构促进保险产业发展的主要工具和手段包括制订标准、登记许可、监督检查、行政处罚、信息披露、风险控制、行业规划、指导劝告、组织协调、项目建设等。
　　［关键词］保险监管；产业促进；制度供给；资源配置；监管政策
　　［中图分类号］ F840．32 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）06-0067-03
　　Abstract： In the modern market economic system, insurance regulatory organizations perform not only the market supervision function, but also the mission to promote the industry’s development. From the new system economics perspective, the industry promotion role of insurance regulatory organization is realized through increasing effective system supply and enhancing resources allocation efficiency. The regulatory organization has an important influence on and supply capacity of system arrangement, implementation mechanism and informal restrictions. The policy type of promotional role of the regulator includes solvency margin regulatory policy, market activity regulatory policy, corporate governance structure regulatory policy, insurance investment and financial policy, and industrial organization policy, etc. The measures and tools of the insurance regulator to promote insurance industry’s development are formulating standards, registration and licensing, supervision and inspection, administrative penalty, information disclosure, risk control, industry planning, guidance and admonition, organization and coordination, project construction, etc.
　　Key words：insurance supervision; industrial promotion; system supply; resources allocation; regulatory policy
　　
　　在现代市场经济体系中，保险监管机构作为一个具有政府职能的部门，不仅履行着市场监管的基本职责，往往还承担着促进保险业发展的使命，既要防范和化解风险，还必须提高保险企业的成长能力、创新能力和核心竞争力，推进保险市场的发育与完善，促进民族保险业的壮大。保险监管机构是如何实现这些产业促进功能的呢？从新制度经济学的角度看，是通过增加有效的制度供给，提高市场的资源配置效率实现的。监管机构的制度供给功能包括三个主要方面：一是制度安排(主要包括政策法则、规范性文件等)的供给，二是非正式约束(主要是意识形态、行业文化、规范性行为准则等)的引导，三是实施机制的完善。
　　一、保险监管机构对制度安排的供给
　　保险市场的制度安排主要通过两个途径进行供给：一类是强制性制度变迁，即保险监管机构直接出台行业规章、规范性文件，提供新的制度安排。另一类是诱致性制度变迁，即保险市场主体进行的企业制度创新和行业制度创新。保险监管机构可以通过这两个途径实现制度安排的供给。
　　（一）推动企业制度创新的进程，促进和引导诱致性制度变迁
　　保险经营者在进行企业制度创新和行业制度创新(如组建共保体)时，必须花费时间和精力去沟通、组织、谈判，以达成一致意见，它具有盈利性、自发性、渐进性的特点。由于涉及多方面交易者的产权变动，同时要克服外部效果，解决其他经营者“搭便车”问题，诱致性制度变迁往往费周折、耗时长，因协商过程中的交易成本太大，半途而废的现象屡见不鲜。保险监管机构的适当介入可以有效地推动诱致性制度变迁的完成。
　　1．增强创新者的信心。当制度创新的苗头出现时，保险监管机构公开表示予以支持，不仅鼓励了创新者的积极性，
　　［作者简介］郭旭红，现供职于中国保险监督管理委员会江西监管局。
　　而且改变了其他交易者对于此项制度创新的态度，增强了制度变迁力量，削弱了制度变迁阻力。
　　2．降低信息传递的交易成本。对于涉及多个交易主体的制度变迁，信息充分传递显得尤其关键，但在实际中特别是市场发育不完善的阶段，交易者的信息交流仍是不充分的，相互之间的信任也非常有限，交易者因交易成本太高无法达成一致意见。保险监管机构可以发挥其“中间人”的优势，开展信息传递工作，组织协商与沟通，增加彼此信任，减少交易主体本应承担的交易成本，起到润滑和加速的作用。
　　3．宣传成功经验。当某一地区、某一公司成功进行了制度变迁时，保险监管机构的充分肯定和积极推广将使成功经验发挥示范效应，促使形成更多的行动团体，使诱致性制度变迁在更大的地域、更广的范围内开展起来。
　　（二）依靠行政管理权力制订产业游戏规则，实施强制性制度变迁
　　保险监管机构所进行的强制性制度变迁，是通过发布行业规章和规范性文件以引起的变迁。它是保险监管机构提供制度供给的主要形式。与诱致性制度变迁相比，强制性制度变迁表现出很大的规模经济的效用，大大降低了制度供给成本。
　　1．高效率。无需遵循一致性同意原则，直接依照自己的意愿自由决定实施时间，决策过程快捷，实施效率高。
　　2．低成本。与诱致性制度变迁相比，政府主导的强制性制度变迁具有组织成本和实施成本低的优势，有助于增加相关主体的收益。
　　3．无“搭便车”之虞。诱致性制度变迁会遇到其他经营者“搭便车”的困惑，从而抑制创新热情，而政府主导的强制性制度变迁可以不计较或通过政府强制力减少“搭便车”现象。
　　4．供给范围更大。某些制度层面，如具有普遍约束力的法令、行业规章等，微观保险主体不能企及，只能由履行政府职能的监管机构供给。
　　二、保险监管机构对非正式约束的引导
　　非正式约束是保险市场主体、中介及消费者在市场交易过程中无意识形成的、具有相当普遍性和相对稳定性的规范性行为准则。非正式约束是正式约束实施的社会基础，良好的非正式约束基础可以增强交易过程中的信任与协调，从而有效地降低市场交易成本。诺思指出：“意识形态是种节约机制，通过它，人们认识了他们所处环境，并被一种‘世界观’导引，从而使决策过程简单明了。”①林毅夫也认为，“意识形态是个人与其环境达成协议的一种节约费用的工具，它以‘世界观’的形式出现从而使决策过程简化”②。在市场发育初期，保险业尚未形成以诚信为核心的行业文化，公众保险意识淡薄，亟待监管机构的介入，直接或间接地影响市场交易各方的观念意识和交易习惯。
　　（一）借助直接影响机制，以直接提供信息的方式改变市场交易者的观念
　　1．从影响投保人的角度看，保险监管机构可以从两个方面入手：一是进行保险知识宣传，通过宣传保险的功能、投保注意事项、投保人的权利义务等保险知识，使广大消费者了解保险，改变原先对保险业的模糊认识；二是进行行业信息披露，由此通过影响信息约束，使公众形成合理的市场预期。
　　2．从影响保险经营者的角度看，保险监管机构所做的工作可以更多些。一是进行行业经营指导，以行业规划、召开会议、窗口指导、劝告谈话等方式营造发展氛围，改变保险公司对于发展、竞争、服务等方面的经营理念，进而促进保险公司经营方针的调整；二是开展行业文化活动，组织诸如行业诚信建设、法律知识培训等专题活动，有目的地建立行业文化，进而推动保险公司企业文化建设，改变保险公司各级经理以及职工的法律意识、职业道德、诚信意识、服务意识、行业品牌意识等价值观念和经营观念。三是制订行业标准。以制订行业经营规范的形式，树立行业经营行为的是非标准，规定哪些行为合规、哪些行为不合规，固化保险经营者的经营思路和经营理念。
　　（二）借助间接引导机制，通过监管行为间接促进市场交易者观念的变化
　　1．对于消费者而言，保险监管机构的监管活动本身就改变了他们对保险的看法，有了保险监管，保险公司的活动理应变得规范、有序，增强了消费者对保险业的信心和信任；反之，如果保险监管机构的监管不到位，同样会损害保险行业在消费者心目中的地位。
　　2．保险监管机构通过对保险公司的信息披露进行规范，规范保险公司的产品宣传、展业活动、财务报告和客户年度报告等信息披露，使客户增加对于保险业的了解，改变客户对保险业的看法。
　　3．对于保险经营者而言，保险监管机构主要从三个方面引导，一是直接要求保险公司加强对干部员工的职业道德培训；二是设立从业资格门槛，要求从业人员必须了解相关法律法规，了解从业必须具备的道德素质；三是依靠奖惩机制的激励作用，以奖励合规、惩戒违规的机制影响保险从业人员的价值观，增强其依法经营意识。
　　三、保险监管机构对实施机制的完善
　　保险监管机构可以运用资源配置杠杆，加大遵守制度的收益，提高违反制度的成本，引导交易者熟悉制度、执行制度、避免违规行为的产生，这一过程也就是完善实施机制的过程。保险监管机构的实施机制主要有以下几个方面：
　　（一）以设立行政许可及相关标准保证制度的实施
　　
　　①［美］道格拉斯•C•诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联/上海人民出版社1994年版，第53页。
　　②林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论论：诱致性变迁与强制性变迁》，载于《财产权利与制度变迁》，上海三联/上海人民出版社1994年版，第379页。行政许可涉及组织、个人的行业准入、变更与退出，通过审批、核准、备案等行政许可方式要求市场交易者必须遵守各项制度安排，对不达标准者不予许可。
　　（二）依靠违规惩戒机制保证制度的实施
　　对于违反保险监管制度的组织和个人，依法对其进行查处，大大提高违规者的经营成本，从而有力地推行制度的贯彻实行。
　　（三）对切实遵守制度的组织和个人进行奖励
　　通过对外宣传、行业表彰、非正式场合的赞扬等方式提升其行业信誉和社会美誉度。
　　（四）发挥管理部门的协调沟通职能促进制度的推行
　　通过沟通和协调可以减少制度运行的成本，减少制度实施的时滞。
　　四、保险监管机构促进保险产业发展的主要政策类型
　　（一）偿付能力监管政策
　　偿付能力监管政策对保险机构履行保险合同约定的赔偿或给付责任能力进行监控，通过对资本金、保险资产和负债的比例与结构的规范，提高保险业的进入门槛，制止保险公司承担过多的风险，从而保证整个行业具备足够的合同履约能力和长期发展能力。
　　（二）市场行为监管政策
　　市场行为监管政策对保险业的组织和个人的市场行为进行规范。它旨在发现保险公司在经营发展过程中的问题，营造公平竞争环境，防止侵害消费者权益与行业信誉的事件发生，维护保险行业的信誉以及行业的长远利益。
　　（三）公司治理结构监管政策
　　监管机构不直接干预保险公司的内部事务，但可能对其公司治理结构进行指导和监督，及时发现缺点、漏洞与不足，帮助健全内部决策、激励、约束和风险防范等机制，合理分配企业剩余索取权和控制权，从而提高企业的安全与效率。
　　（四）保险投融资政策
　　保险投融资政策主要包括保险投资政策和保险融资政策。保险投资政策对保险公司在经营过程中积累资金的运用进行规范，保险融资政策对保险公司资本金数量与结构进行规范。保险投融资政策力争在资金的安全性、流动性与盈利性之间寻找平衡，引导保险公司的稳健经营和可持续发展。
　　（五）产业组织政策
　　保险产业组织政策通过影响保险产业的组织结构，改变保险企业在市场中的行为，促进市场绩效的提高，以正确处理好竞争与规模经济这个矛盾。
　　此外，保险监管机构还在财务政策和税收政策等方面起着辅助性作用，引导保险业将资源投向政府所需的领域。
　　五、保险监管机构促进保险产业发展的主要工具和手段
　　（一）制订标准
　　依据法律赋予的行政管理职能，在行业内建立各项标准并进行公示，对保险公司的机构、人员、行为、制度等各个方面实行规范和制约，要求保险公司及从业人员按照行业标准行事。
　　（二）登记许可
　　在行政许可法以及上级授权范围内，设立行政许可与登记注册制度，通过对申请行政许可的事项进行审批、核准与备案，控制资金、人员等资源的流入与流出，并对资源在空间和时间的配置进行干预。
　　（三）监督检查
　　定期或不定期地对保险公司的经营场所、业务资料、财务资料及人事档案等进行检查，要求保险公司按指定的格式报送表格和文字材料，了解保险公司的业务、财务等经营行为与经营状况，指出公司经营过程中存在的问题。
　　（四）行政处罚
　　依据法律法规，对出现违法违规现象的保险公司及责任人进行行政处罚，其目的是提高违法违规成本。同时，保险监管机构还使用行业通报、监管谈话等非行政处罚的方式对有违规倾向的机构和人员进行警示。
　　（五）信息披露
　　直接对社会进行信息披露，同时制订行业规则，要求保险公司向社会和客户进行信息披露。
　　（六）风险控制
　　发现保险公司存在的风险，并采取相应措施进行防范、预警、化解和控制。风险控制包括一系列的工具，从风险提示到紧急救助。
　　（七）行业规划
　　行业规划不仅反映监管机构的意愿，往往也是保险公司发展战略和消费者意愿的集中体现。行业规划预测了发展的方向，明确了发展的重点，列举了亟待攻克的难题，有助于凝聚全行业的力量，减少发展的盲目性。
　　（八）指导劝告
　　采取书面、口头或召开会议等形式，以建议、说服、沟通、商量和讨论等方式，向各保险公司通报行情，表明立场，指导其从事某项行为，或劝告其放弃某项行为。
　　（九）组织协调
　　在行业内对各家保险公司的行为进行协调，或组织各家公司完成同一项任务。
　　（十）项目建设
　　为克服“搭便车”现象，在必要时，保险监管机构将亲自动手或组织相关的保险企业，开展市场基础项目建设。这些项目既可以是硬件建设，也可以是软件建设。
　　此外，还可以协助相关部门，利用财务与税收等工具调节市场资源的配置，促进市场的发育与形成。
　　政府不是万能的，有时还会出现“政府失灵”，因此监管的产业促进目标不能包罗万象，只能量力而行；更不能越俎代庖，而应以发挥企业和市场的作用为最终目标，遵循效率性、有限性和阶段性的原则，根据保险业发展阶段的不同实行有针对性的监管政策，防止对市场的过度干预。
　　［编辑：傅晓棣］保险研究2007年第6期公司经营INSURANCE STUDIESNo.62007