保险中介机构监管探析

安秀洪 王晓东

（中国保险监督管理委员会河北监管局，河北　石家庄　050051）

    ［摘要］保险中介机构监管包括市场准入和退出监管、市场行为监管及公司治理监管。市场准入和退出监管是前提，公司治理监管是根本，市场行为监管是保证。保险中介机构市场准入和退出监管，主要是严格保险专业中介法人机构、保险专业中介分支机构、保险兼业代理机构的市场准入，规范保险中介机构的市场退出，确保准入和退出公开透明。保险中介机构市场行为监管，主要是按照“引导、教育、处罚”并重的思路，严格对保险中介机构业务合规性、财务合规性、保证金缴存、保险中介服务统一发票使用、保险公司管理责任的监管，以维护公平竞争的保险中介市场秩序。保险中介机构公司治理监管，主要是监管中介机构法人治理结构和内部控制制度建设及执行情况，实现分类监管、扶优限劣的既定目标，促进保险中介市场又好又快地发展。
    ［关键词］市场准入和退出监管；市场行为监管；公司治理监管
    ［中图分类号］ F840．32 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）10-0051-04
    Abstract： The regulation on insurance intermediary agencies includes market entry and exit regulation, market behavior regulation and corporate governance regulation. Market entry and exit regulation is the prerequisite, corporate governance regulation is the key, and market behavior regulation is the guarantee. Insurance intermediary agency′s entry and exit regulation has very stringent rules regarding the market entry and exit of insurance intermediary legal entities, their branches, and market entry of specialized and nonspecialized agencies. This is to ensure transparency of market entry and exit. Market behavior regulation follows the principle of “guidance, education and punishment” and has strict rules on the regularization of their business operation, finance, contribution of insurance guarantee funds, use of standard receipts and internal management in order to maintain an orderly market. Intermediary corporate governance regulation mainly covers the areas of legal person governance structure and internal control system construction and execution and aims for the objective of classified supervision and encouraging the superior while eliminating the inferior to promote faster and better development of the insurance market.
Key words：market entry and exit regulation; market behavior regulation; corporate governance regulation

监管作为市场经济国家政府的主要职能之一，在规范经营主体市场行为、维护市场秩序、调控市场运行方面发挥着重要作用。保险中介机构监管包括以保险中介机构设立行政许可为主要内容的市场准入和退出监管、以保险中介机构业务和财务合规性为主要内容的市场行为监管及以保险中介机构法人治理和内部控制为主要内容的公司治理监管。目前，随着保险中介机构的发展，如何抓住重点，采取针对性措施，对保险中介机构实施有效监管，已经成为保险监管机构的一个重要课题。
一、保险中介机构市场准入和退出监管
保险中介机构市场准入和退出监管包括对保险专业中介机构（代理、经纪、公估）的市场准入行政许可、保险兼业代理机构的资格核准以及上述机构的市场退出机制的建立。日常监管工作应严格按照《中华人民共和国行政许可法》和《中国保监会行政许可事项实施规程》的有关规定，严格市场准入，规范市场退出，确保准入和退出工作的公开透明。
（一）保险专业中介法人机构的市场准入监管
随着中国保监会行政许可事项实施规程的颁布实施，保险专业中介机构由于设立门槛较低、体制机制较灵活的特点，吸引了越来越多的社会机构和个人投资者，对保险专业中介市场的发展起到了积极的推动作用，但在日常审批和监管过程中，也发现了一些不容忽视的问题：一是投资人风险意识欠缺，短期行为较明显。大多数投资人对保险行业了解不深，对中介行业的市场预期较为乐观，对可能存在的投资风险考虑较少，且抱有一朝投入，即刻求得回报的心理。二是出资不实。有的投资人为会计师事务所验资需要，将注册资本金打入临时账户，一经验资完毕出具验资报告，即转出资本金，形成出资不实或抽逃资本。三是虚构持证人员。有
［作者简介］安秀洪，现任中国保险监督管理委员会河北监管局局长助理；王晓东，现任中国保险监督管理委员会河北监管局副处长。
的拟设立机构为表面符合监管要求，借用保险营销员资格证书冒充自身员工，通过拼凑员工人数求得过关。上述问题不同程度的存在，势必会对保险专业中介市场的健康、有序发展造成影响。
在对保险专业法人机构实施市场准入行政许可时，一方面，应坚持对投资人进行投资风险提示，提高行政审批效率，寓服务于监管之中；另一方面，应把握关键点，实施针对性监管。首先，应严格审查申报材料的完整性。行政许可基本前提是申报机构提交材料的真实性，在此前提下，审核材料是否齐全，内容是否符合要求。其次，应切实发挥现场验收的作用。应重点关注：一是注册资本金到位情况，做到三个“一致”，即会计师事务所验资报告显示资本金开户行及账号与银行对账单显示的银行和账号一致；资金到账日期与对账单入账日期一致；对账单资金余额与申报材料注册资本金额一致，特别是应到资本金开户银行核打资金对账单，以现场核实是否真实出资或抽逃转移资金。二是员工持证情况。现场验收时应按申报材料逐一核实员工身份证和资格证书，同时取得机构全体在册人员名单，核查是否符合相关监管规定。保险营销员监管信息系统投入使用后可非现场对持证人员情况先行予以核实。三是计算机系统配置运行情况。除需对计算机硬件设施和软件配备进行核实外，应着重要求机构对系统进行业务、财务和内部管理试运行并模拟演练，依此掌握拟设机构信息化建设情况，核查信息系统是否能够满足机构经营管理的要求，是否符合有关监管规定要求。
（二）保险专业中介分支机构的市场准入监管
从近几年情况看，保险专业中介法人机构下设分支机构主要有三种模式：法人直接投资设立、合作投资设立和加盟挂靠设立。日常监管发现的主要问题：一是分支机构设立较为盲目。一般来说，分支机构应在法人机构经营运转正常、管理到位的情况下设立，但由于加盟挂靠设立模式的存在，一些法人机构出于收取分支机构抵押金和管理费用的需要，盲目发展分支机构，盲目铺设网络。二是法人机构对分支机构不能实施有效管控。因市场准入门槛较低，法人机构高管人员的管理水平和能力不足以支持其对分支机构实施有效管控，加之加盟挂靠的运作模式，造成对分支机构的管理不到位。
在对保险专业中介机构实施市场准入行政许可时，应在尊重市场配置资源即“看不见的手”的前提下，发挥宏观调控即“看得见的手”的作用，做到三个“结合”。一是与法人机构履行监管规定的义务相结合。应综合考虑监管费缴纳情况、营业保证金缴纳情况、保险中介机构法人治理指引和内部控制指引执行情况、按保险中介机构外部审计指引的要求报送审计报告情况、保险中介公司会计核算办法的执行情况、有关监管报表报送情况、报送代收保费专户或客户资金专户的管理情况以及年度人员培训情况等。上述事项是保险中介机构依法合规经营的重要外在表现，因此，在法人机构报批分支机构时，应重点关注这些因素，统筹考虑其机构设立是否可行。二是与法人机构业务财务的依法合规经营情况相结合。应充分利用常规检查和信访举报等多种途径，综合评价法人机构的依法合规经营情况，对存在严重违法违规行为的机构，依法采取限设分支机构等监管措施。三是与法人机构的内部控制执行力相结合。通过现场验收，察看拟设分支机构职场是否满足办公需求；通过对分支机构计算机系统模拟演练，检验系统的实时连接情况；通过查阅内部控制相关制度，了解法人机构对分支机构的授权经营情况，依此判断内部管控是否到位。
（三）保险兼业代理机构市场准入监管
作为保险公司销售保险产品的重要渠道，近年来保险兼业代理机构的作用日益明显，特别是银行邮政渠道的兼业代理业务，为我国保险业的快速发展和市场创新做出了积极贡献。日常监管发现的主要问题：一是准入门槛较低，申报机构较杂，申报机构的性质、身份、注册资本、行业属性等差别较大；二是准入标准不好把握，特别是在能否核准资格和核准险种上，不同的人可能有不同的理解；三是兼业代理市场秩序不规范，机构核准的越多，不规范的程度可能更加严重。
在保险兼业代理机构市场准入监管方面，应结合保险公司兼业代理业务管理和保险兼业代理机构代理业务管理情况，按照分类监管、规范发展的基本原则，明确“一个基本思路”，把握“两个关键环节”，采取适度从紧的市场准入政策，体现保险监管政策导向。一个基本思路是：鼓励发展银行、邮政类管理较为规范、服务网络较为健全的金融类保险兼业代理机构，并放开代理险种范围；在能够履行监管要求的前提下，稳健发展汽车经销商、汽车修配厂等机动车经销修理行业和公路、铁路、民航等运输行业，但在险种上要严格把握与主营业务的相关性；限制发展工厂、矿山、企业集团等以自身业务为主要保费来源机构的兼业代理资格。两个关键环节：一是兼业代理资格的市场准入。应结合申报机构本身具有同主营业务直接相关的一定规模的保险代理业务来源情况、营业场所情况以及本身具有在其营业场所内直接代理保险业务的便利条件情况，对机构的资格准入予以综合考虑，必要时可对申报机构进行现场查勘或验收，以确认申报材料信息的真实性；二是代办险种的市场准入。总的要求是代办险种应与机构主营业务具有一定的相关性，如汽车销售商可核准代理机动车辆保险，而不宜核准代办企业财产保险或人寿保险。此外，还应考虑申报机构的行业背景情况，对可能涉嫌利用行政权力进行不正当竞争的机构应慎重做出许可。
（四）保险中介机构的市场退出监管
一个完整的保险中介市场必然是一个有进有出的公开透明的市场。经过一段时间的运行，一些保险中介机构由于自身内部经营或外部环境等原因，可能选择市场退出。日常监管发现的主要问题包括中介机构提交的有关退出材料不完善、与保险公司债权债务关系未清结、注销后仍违规从事中介业务等。
鉴于中介机构市场退出属事后报告事项而非许可事项，可采取以下措施：一是制定中介机构市场退出申报材料指引，明确机构应提供的材料，特别是有关代理合同履行、空白单证交接、债权债务情况说明等情况，从中发现问题，在注销许可证前督促机构按照规定履行应尽义务。二是就被注销机构向社会公布，一般可选择在保监会网站上予以公告宣布注销许可证，同时也可向各保险机构下发公告注销文件。三是加强后续监管，包括现场查验被注销机构营业场所，走访工商管理部门了解其营业执照注销情况等。
二、保险中介机构市场行为监管
保险中介机构市场行为监管主要包括对保险中介机构业务合规性和财务合规性的监管。总体上应按照“引导、教育、处罚”并重的监管思路，通过现场和非现场检查等多种手段，加强对中介机构业务和财务合规性的监管，特别是应加大对保证金缴存和中介发票使用的监管力度，对违法违规行为严肃处理，并适度从严追究保险公司的连带责任，以维护公平竞争的保险中介市场秩序。
（一）业务合规性监管
主要考察保险中介机构业务经营中全面执行相关保险监管规定的情况。针对保险中介机构业务经营中的主要问题，重点关注：一是许可证管理合规性。包括相关许可证的持有及设置情况、持续有效情况、申请换发情况，以及许可证要素即重要事项（包括名称、住所、高管人员、注册资本等）变更情况。二是业务操作合规性。主要检查中介机构与保险机构委托协议的签订情况，要素齐全的业务台账建立情况，所代理或经纪业务的业务经营区域和经营范围情况，各种单证的领用和管理情况，业务数据与财务数据的对接情况及其与保险机构的对接情况，自身投保业务是否提取手续费以及是否利用行政权力进行不正当竞争。三是履行监管义务合规性。通过对中介机构日常有关报告、报表等报送情况进行综合分析，评价保险中介机构履行监管义务的主动性和及时性，发现掌握可能存在的违法违规问题，及时采取针对性监管措施。对保险兼业代理机构的业务合规性监管，除上述外，还应重点检查其是否在自己的主业营业场所内从事核准的代理险种业务。
（二）财务合规性监管
主要考察保险中介机构执行有关财务管理监管规定的总体情况，重点是手续费（佣金）的收付合规性情况。针对中介机构财务管理方面的主要问题，重点关注：一是执行《保险中介公司会计核算办法》（以下简称“办法”）的有关情况。包括会计账册是否严格按照《办法》规定如实记录反映，会计报表即资产负债表、利润表、利润分配表和现金流量表的格式和项目是否严格按《办法》填报等。二是执行《保险代理机构管理规定》、《保险经纪机构管理规定》、《保险公估机构管理规定》和《保险兼业代理管理暂行办法》的相关情况。包括代收保费专户或客户资金专户的开设及管理情况，代收保费入账及结算情况，《保险中介服务统一发票》的领用和使用情况，代理手续费（佣金）收付情况（是否坐扣保费冲抵形成保险公司净费入账，支付方式、支付对象是否合规，是否开具中介发票，开具的发票是否按要求附业务结算表等）。三是数据真实性情况。包括代收保费及手续费（佣金）收入是否入账，营业费用开支是否真实，是否账外经营等。四是与保险公司的财务数据对接情况，代收保费、手续费（佣金）应与保险公司相关数据完全对接。
（三）保证金缴存监管
保险专业中介机构保证金缴存制度是防范化解保险中介机构经营风险隐患的重要制度安排，对保险中介行业的可持续发展具有重要意义。对此，相关监管规定已明确要求保险专业中介机构应当按注册资本金的一定比例缴存保证金（如投保职业责任保险，需符合相关监管要求），保险兼业代理机构也将实施保证金缴存制度。目前实际执行中的主要问题：一是保险中介机构不能与商业银行签订符合保险监管要求的保证金存款协议；二是保险中介机构投保的职业责任保险保障范围未包括其自身员工的故意行为所造成的损失，责任限额不符合规定要求。
为保证保证金制度的有效实施，应加大对保证金的监管力度：一是保险监管机构应出面协调保证金缴存协议相关事宜。从规模经济角度看，因存款金额不大，商业银行对单个中介机构的保证金存款不太重视，但若将所有中介机构的保证金存款集中到几家商业银行，则成为商业银行一笔固定的大额存款业务，在此情况下，商业银行就能够与中介机构签订包含由银行承担因中介机构自身擅自动用保证金所致连带责任内容的存款协议。因此，保险监管机构应出面与商业银行协调沟通，解释相关监管政策要求，就集中办理保证金存款，签订包含“银行未尽审查义务的，应当在被动用保证金额度内对保险代理（经纪、公估）机构的债务承担连带责任”内容的存款协议达成共识后，推荐1～3家商业银行，以保证中介机构在推荐银行存款的同时签订协议。二是开展经常性的专项现场检查。重点检查保证金是否专户存储并长期持续有效，中介机构是否与存款银行签订符合要求的存款协议；职业责任保险责任范围是否涵盖员工故意行为，一个保险期限内的累计责任限额和每次事故责任限额是否符合监管要求，是否存在中途退保或不及时续保情况。三是可考虑由保险监管机构直接管理保证金。具体做法是各保险中介机构将保证金先缴存到保险监管机构，再由保险监管机构专户存储到商业银行，利息所得按各自比例划归各中介机构，监管机构不收取任何费用，只是监督其缴存和动用情况。
（四）对保险中介服务统一发票使用的监管
保险中介服务统一发票是保险中介机构从税务机关申领，开具给保险公司用以结算手续费（佣金）、公估费和劳务费的结算票据，其既是保险中介机构的营业收入入账凭证，也是保险公司据以支付上述费用的会计支付凭证。在保险中介行业全面推广使用中介发票，是规范保险中介市场秩序、加强手续费（佣金）管理的重要举措。目前存在的主要问题：一是个别中介机构通过代开或虚开中介发票为保险公司套取资金。在具体操作手续上，个别中介机构与保险公司紧密配合，虚构中介业务背景，将保险公司的直销业务或其他非法中介渠道业务“改造”为中介机构业务，中介机构编制业务台账和会计凭证并开具中介发票，保险公司将手续费（佣金）支付给中介机构，然后中介机构再以支付业务员佣金或营业费用等名义套取资金交保险公司，自身赚取一定比例的“开票手续费”，套取的资金则用于保险公司账外经营或不正当交易等违法违规行为。二是中介机构开具中介发票不按规定附“业务结算表”。“业务结算表”即中介机构代办业务明细清单，具体包括保单号、被保险人、险种、保险费、手续费或佣金计算方法及金额等项目，但在实际执行中，大多数中介机构开具的发票都不附“业务结算表”，保险公司也未将中介发票和“业务结算表”一并作为原始入账凭证。
鉴于上述问题，应将中介发票的使用管理作为对中介机构的监管重点，采取针对性监管措施：一是始终对代开和虚开中介发票的违规行为保持高压态势，标本兼治，对涉案中介机构依法严厉打击的同时，坚决追究并加重对涉案保险公司及责任人的处理，提高这些机构和个人的违规成本。二是加强对中介机构业务真实性的常规检查，通过走访被保险人、暗访等多种形式，核实中介机构业务的实际背景，排查线索，发现问题。三是加强教育和宣导，利用调研检查、会议培训、高管谈话等多种机会，阐述相关监管政策，引导中介机构充分认识危害，自觉抵制诱惑。
（五）对保险公司管理责任的监管
保险中介机构作为保险产品的销售渠道和保险服务的窗口，决定了保险公司必须加强对保险中介机构的管理，履行应尽的管理责任。一是法律法规的要求。《中华人民共和国保险法》第128条规定，保险代理人根据保险人的授权代为办理保险业务的行为，由保险人承担责任。保险代理人为保险人代为办理保险业务，有超越代理权限行为，投保人有理由相信其有代理权，并已订立保险合同的，保险人应承担保险责任。《保险公司管理规定》第65条规定，保险机构应当对其保险代理人的业务代理行为进行监督管理，发现保险代理人有违法违规行为的，应当立即予以制止或者纠正。保险机构对其保险代理人在展业过程中出现的虚假陈述、误导等损害被保险人利益的行为，依法承担责任。《保险代理机构管理规定》、《保险经纪机构管理规定》和《保险公估机构管理规定》以及《保险兼业代理管理暂行办法》也均对保险公司应尽的监督管理责任予以明确。可见，法律法规要求保险公司必须履行对保险中介机构业务行为的监督管理职责并承担相应责任。二是日常监管实践的要求。从日常监管实践看，无论保险专业中介机构还是保险兼业代理机构业务经营中存在的问题，如业务台账不健全、档案管理不规范、销售误导、对员工培训不到位等，特别是手续费（佣金）收付方式和支付对象不合规、代开或虚开发票、不开具中介发票坐扣手续费、不附“业务结算表”结算手续费等，都反映出保险公司未尽应尽之责，问题的表象反映在中介机构，但问题的根源在保险公司。因此，应统筹考虑，将对保险公司管理责任的监管作为保险中介机构监管的一项重要内容，在追究中介机构责任的同时，追究保险公司的连带责任，并适度加重对保险公司的处理。
需说明的是，对保险兼业代理机构的监管，除上述内容外，还应关注保险公司在保险兼业代理机构设立远程出单点问题。日常监管中发现，有些保险公司在保险兼业代理机构设立远程出单点，作为自身直属营业机构进行管理，而保险公司的营业机构是经保险监管机构审批的分支机构或营销服务部，可以外出展业，并根据上级公司授权，从事相关保险业务。如果将保险兼业代理机构作为自身营业机构进行管理，则会出现外出展业和超范围经营问题，违反兼业代理机构应在自己主业营业场所内代理核准险种保险业务的相关规定。因此，保险监管机构应对保险公司在兼业代理机构设置的远程出单点予以关注，对兼业代理机构和保险公司存在的违规问题及时进行纠改。
三、保险中介机构公司治理监管
保险中介机构公司治理监管的主要内容包括两个方面，即监管中介机构法人治理结构和内部控制制度建设及执行情况。目前，公司治理监管应主要侧重于对保险专业中介机构的监管层面上。2005年初，中国保监会发布了《保险中介机构法人治理指引（试行）》和《保险中介机构内部控制指引（试行）》，明确指出法人治理是指保险中介机构建立的以股东（大）会、董事会、监事会、经理层等内设机构为主体的责任明确、相互制衡的组织架构，以及科学高效的决策、激励和约束机制；内部控制是指保险中介机构为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制和事后评价的动态过程和机制。
目前，中介机构执行方面存在的主要问题：一是在法人治理上，中介机构未能按指引要求建立责任明确、互相制衡的组织管理架构，有的尽管设立了相应机构，但实际执行中形同虚设，不能履行应尽职责，特别是随着合伙制的个人投资者和一人公司的出现，真正做到法人治理任重道远。二是在内部控制上，中介机构未能建立真正的风险防范控制和评价机制，有的虽然建立了相关管理制度，但执行力较差，如对分支机构不能建立相应的授权体系，实行统一的法人管理和法人授权，其他的在内部会计控制、业务经营控制和组织架构控制以及计算机系统控制方面也存在问题。
针对上述问题，保险监管机构应采取以下措施：一是加大教育培训力度。组织中介机构学习现代企业管理制度，充分认识法人治理和内部控制对企业发展的重要意义，引导中介机构树立科学发展和长远发展观念，通过自觉开展法人治理和实施内部控制，夯实中介机构发展基础，做到加快发展，防范风险。二是发挥典型的带动作用。对行业内实施法人治理和内部控制较好的中介机构及时总结经验，向行业推广。三是实施针对性监管。对因法人治理未建立，内部控制不严格形成严重违规的机构，可以采取监管谈话、行政处罚和限批分支机构等监管措施。
综上所述，对保险中介机构实施有效监管，市场准入和退出监管是前提，公司治理监管是根本，市场行为监管是保证。日常监管工作应统筹兼顾，抓住上述三个方面的关键环节，采取有效监管措施。只有这样，才能实现分类监管、扶优限劣的既定目标，促进保险中介市场又好又快地发展。
［编辑：傅晓棣］保险研究2007年第10期公司经营INSURANCE STUDIESNo.102007