中国农村社会养老保险困境反思

郑伟

（北京大学经济学院，北京 100871）

    ［摘要］1991年以来，中国农村社会养老保险制度经历了启动发展和整顿调整两个阶段。当前，中国农村社会养老保险制度面临筹资模式、基金风险、政府失信等诸多问题。面对以上问题，有必要深刻反思“好的初衷是否等于好的结果”、“政府与民众之间是一种什么样的博弈关系”、“政府与市场究竟是一种什么关系”。中国农村养老保障制度的走向是一个宏大而严肃的问题，农村亟需建立适合的社会养老保障体系；新的“农村养老保障试验”需要周密论证；世行“五支柱”养老保障模式值得借鉴。
    ［关键词］农村社会养老保险；基金风险；政府失信；“五支柱”
    ［中图分类号］F840.67［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2007）11-0039-04
    Abstract：Since 1991, the social pension insurance in rural China has gone through two stages, namely, the stage of initiation and development and the stage of consolidation and readjustment. Today, rural social pension system is facing with problems such as model of financing, fund management risks, loss of credibility of the government, etc. In the face of these problems, we should thoroughly reflect on the questions of “whether good purpose will yield good result”, “what is the game relationship between the government and the public”, and “what′s the relationship between the government and the market”. The trend of China′s rural social pension system is a weighty and serious question, and it is urgent to establish a social pension system suitable to the rural area. The new “rural social pension experimentation” requires thorough study, and the fivepillar pension model proposed by the World Bank is a good example to learn from.
    Key words：rural social pension insurance; basic risks; government′s loss of credibility; “fivepillar”

一、中国农村社会养老保险制度变迁回顾
中国农村社会养老保险从1991年启动试点，至今已经走过了17年的历程。这17年大致可以划分为两个阶段：一是1991年～1997年的启动和发展阶段，二是1997年至今的整顿和调整阶段。
（一）1991年～1997年：启动和发展阶段
从政策层面看，目前中国的农村社会养老保险实践可以追溯到1991年。1991年5月，民政部经国务院领导批示同意，决定选择20个县进行“农村社会养老保险试点”。1992年1月3日，民政部正式下发《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》）。该《基本方案》确定了20世纪90年代中国农村社会养老保险的发展基调，具体包括指导思想和基本原则，保险对象及交纳、领取保险费的年龄，保险资金的筹集，交费标准、支付及变动，基金的管理与保值增值，立法、机构、管理和经费，理顺关系，稳妥处理与部分现行养老办法的衔接等内容。
1992年9月15日，民政部发文要求：“东部富裕地区和大中城市的试点县区要全面启动；中部地区大部分县启动；西部地区凡具有条件的试点县（市、区）都要启动。”当时，全国已有29个省区市的800多个县（市、区、旗）开展农保工作。1994年1月，民政部设立“农村社会保险司”。1995年10月，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》（国办发［1995］51号）。
在1991年～1997年的启动和发展阶段，在各方面因素的共同作用下，中国农村社会养老保险获得了较快的发展。在1997年所谓的“高潮”时期，全国参保农民人数曾高达8 000多万人。
（二）1997年至今：整顿和调整阶段
从政策层面看，从1997年末开始，中国农村社会养老保险进入了一个整顿和调整阶段。1997年11月，中央发出19号文件，决定整顿金融秩序，农村社会养老保险整顿列为整顿保险业工作小组的第三专题组。1999年7月2日，《国务院批转整顿保险业工作小组〈保险业整顿与改革方案〉的通
［作者简介］郑伟，副教授，现任北京大学经济学院风险管理与保险学系副主任、北京大学中国保险与社会保障研究中心（CCISSR）秘书长。
知》（国发［1999］14号）提出，“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”①
在这一阶段，政府在农村社会保险管理方面的部门设置也发生了变化。1998年6月，国务院办公厅印发《劳动和社会保障部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，明确农村社会保险职能划转到劳动和社会保障部，并在劳动和社会保障部内设立农村社会保险司。
2002年11月，中共十六大报告提出，在有条件的地方探索建立农村养老保险制度。②据此，有关政府部门决定，先研究制定适合于农民工、被征地农民的养老保险制度，然后再逐步过渡到其他农村人口。2006年3月，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出：“探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。”2006年4月，国务院办公厅转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，要求“各地要从实际出发，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计”，并对城市规划区内和城市规划区外的被征地农民的养老保障工作提出了指导意见。目前，除了农民工和被征地农民之外，对务农农民的养老保险问题尚没有明确的政策规定。
在1997年至今的整顿和调整阶段，中国农村社会养老保险发展步伐明显放缓。据《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2006年末，全国参加农村养老保险人数为5 374万人，农村养老保险基金累计结存354亿元。在此次农村社会养老保险的清理整顿中，退保农民人数为2 000万人左右。
    二、当前中国农村社会养老保险面临的主要问题
（一）筹资模式问题
从本质上看，目前中国农村社会养老保险制度的筹资模式是一种“个人养老”。根据《基本方案》，资金筹集坚持“以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。但是，一方面，由于“集体补助”主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，而现实情况是绝大多数地区的集体经济无力支付，所以所谓“集体补助”实际上在很大程度上起不到“补助”作用；另一方面，由于“国家给予政策扶持”主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现，而现实情况是乡镇企业很少支付集体补助，所以实际上基本也谈不上国家的政策扶持了。因此，虽然政策上规定个人为主、集体为辅、国家扶持，但是这种“社会养老”本质上是一种“个人养老”。
与筹资相关的还有一个“管理成本”问题。农村社会养老保险经办机构，作为民政系统的自收自支事业单位，其经费来源要从当年收取的保费中提取，养老保险基金每年大约需要扣除3％的管理费，这使原本就不充裕的制度筹资又“雪上加霜”。
而且，尽管中央一直强调“坚持自愿原则”，但是，为了完成上级下达的所谓“指导性任务”，许多地区的基层干部实际上通过各种方式强制或变相强制农民参保，存在乱收费之嫌。对此，参保农民怨声载道。
    （二）基金风险问题
1．利差损风险。根据有关资料，基金积累期的计息利率在不同时期分别为：1991年～1993年底为8.8％；1994年初～1996年底为12％；自1997年1月1日起为8.8％；自1998年1月1日起为6.8％；自1998年7月1日起为5％；自1999年7月1日起为2.5％。同时，基金给付期的计息利率一直保持为按账户余额的8.8％计息。从基金积累期的计息利率看，由于通常伴随银行存款利率的下调而适当下调，所以利差损风险不是很大；但是基金积累期的计息利率8.8％一直维持不变，至少在过去10年左右的利率环境下，利差损风险是很大的。
2．基金管理风险。第一个问题是管理分散。长期以来，基金普遍以县为单位进行管理，目前全国310亿元农保基金分散在1 900个县市，基金管理的过于分散对基金的安全带来了很大的不确定性。第二个问题是监管不力。由于管理体制至今没有理顺，所以省级劳动和社会保障部门对县市农保工作缺乏有效监管，在现实中，基金管理风险很大。按照农村社会养老保险基金的有关规定，基金只能存入银行和买国债。但是，由于基金管理存在严重缺陷，因此导致违规投资和挤占挪用现象十分严重。据2005年底的全国农村社会养老保险基金统计，在310亿元的基金中，由地方财政“管理”的基金高达92.57亿元，“其他”类基金占40.15亿元，这两类“问题基金”占到农保基金总额的42.8％。
    （三）政府失信问题
由于政府不同部门之间的衔接不畅，目前中国农村社会养老保险出现“民政不管、社保不接”的尴尬局面。“民政不管”是因为在1998年政府机构职能调整之后农村社会保险管理职能已经划归社保部门、不再属于民政部门管理的范围；“社保不接”是因为农村社会保险问题重重，社保部门在这种情况下不愿意接这个“烫手的山芋”。据有关资料，截至
①在1999年国务院通知下发之前，1998年8月3日，时任国务院副总理温家宝在整顿保险业工作小组办公室上报的《对农村养老保险的不同意见》上批示：“农村目前尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，对这个问题应该十分慎重。”8月5日，时任总理朱镕基批示：“农村实行社会养老保险不具备条件，同意家宝同志意见，要逐步过渡到商业保险。请按此协调后，报总理办公会议讨论。”
②2007年10月的中共十七大报告基本保留了这种提法。
2005年底，在省级层面，全国有28个省份把农村社会保险机构职能划入省劳动保障厅，但一半以上的省级农村社会保险管理机构被撤并；在地市、县两级，农村社会保险管理机构则大多留在民政部门，无所作为，有的已经被撤销。
而且，由于农村社会养老保险在启动和发展阶段累积的问题积重难返，于是政府多采取简单的“强制清退”的方式来“了断”。这种“强制清退”做法的合理性是遭受严重质疑的。第一，不尊重参保人的意愿，政府单方面的强制清退，特别考虑当初参保时许多地区是强制参保或变相强制参保，那么这个问题就更严重了。第二，许多地区在清退养老保险时只退本金，不付利息或者给付低于当初承诺的高收益。显然，这两种做法都是不合理的，会造成严重的政府失信问题。
政府失信，将使参保农民的保障期望落空。保险和社会保障拥有双重角色，其主要正面角色是“风险管理者”，但如果处理不好，它也可能制造新的风险，扮演“风险制造者”的负面角色。例如，在保险或社会保障制度出现系统性震荡或危机的情况下，与原先没有“覆盖广泛的保险和社会保障制度”的状态相比，建立这样的制度而后发生严重问题将带来可怕的“乘数破坏效应”。因此，从这个意义上看，政府失信问题的严重性需要特别严肃地对待。
三、对当前中国农村社会养老保险存在的主要问题的几点反思（一）“好的初衷”是否等于“好的结果”
应该说，在20世纪90年代初政府部门创办农村社会养老保险制度的初衷是好的，当时有一种观点虽然有失偏颇，但还是可以作为“好的初衷”的佐证——“举办农村社会养老保险，是排除商业保险利润动机、由政府主持为农民谋利益的行动”。遗憾的是，“好的初衷”并不必然等于“好的结果”，欲将“好的初衷”有效转化为“好的结果”，至少需要三个基本条件：第一，扎实的前期论证；第二，专业的制度设计；第三，完善的配套监管。而中国农村社会养老保险制度的推行，并不符合以上条件。首先，制度方案自始至终存在很大争议，中央政府不同部门和地方政府都存在不同意见；其次，制度设计细节考虑不够，存在诸多疏漏，比如精算问题、计息利率问题等；再次，配套的管理队伍和监督机制没有跟上，基金管理部分失控。
    （二）政府与民众之间是一种怎样的博弈关系
政府与民众之间的博弈，究竟是一次博弈还是重复博弈？答案当然是“重复博弈”。即使是一次博弈，政府也应注重建立声誉和公信力，更何况还是重复博弈。在重复博弈之下，如果政府失信，那么在长期将带来不可估量的损失。客观地说，由于制度设计缺陷等问题，始于20世纪90年代的中国农村社会养老保险制度目前困难重重，积重难返，但在这种背景下，仍有两个重要问题需要严肃回答：第一，对于已经实行了十几年的农村社会养老保险制度，是强制清退还是兑现承诺？第二，如果是兑现承诺，如何兑现？
对于第一个问题，兑现承诺需要花费很大成本，但这是必须付出的代价，否则政府将失信于民。在这个问题上，中央政府与地方各级政府不能相互推诿，二者是“委托代理”关系，中央政府必须负兜底责任。
对于第二个问题，政府应继续按照原先承诺履行义务，可以不接受新的农村社会养老保险参保人员，但对于已经参保的，必须履行承诺。退一步说，若政府欲单方终止原先不规范的农村社会养老保险业务，则必须对参保人做出足够的经济补偿，让参保人愿意接受这一调整，否则须继续履行原承诺。
    （三）政府与市场究竟是一种什么关系
政府与市场的关系，是经济学中的一个永恒话题，也是事关当前中国农村社会养老保险制度改革的一个关键问题。实际上，大家平时在谈发挥“政府”作用时，往往使用两个具有不同内涵的“政府”的概念：一个是“替代市场的政府（marketreplacing government）”，另一个是“监管市场的政府（marketregulating government）”。
“替代市场的政府”指的是为弥补市场失灵而替代市场来提供公共品的政府；“监管市场的政府”指的是为矫正市场竞争的负外部性而对市场进行监管的政府。这是两个不同的概念。例如，为全体国民、包括农村居民提供最基本的养老和医疗保障，使人们免受饥贫病残的困扰，这不是市场所能胜任的，是市场失灵的方面，这恰恰是政府应当有所积极作为的方面，是“替代市场的政府”应当承担责任的领域。再如，对于基本养老和医疗保障之上的公众的差异化的养老和医疗保障需求，就不需“麻烦”政府替代市场来提供产品和服务了，而应完全交给“市场”去做，让市场机制发挥基础的资源配置作用，当然在这一“市场”中，政府也不是完全无所作为，政府的作用是对市场进行监管，着力避免或减少市场竞争的负外部性，这就是“监管市场的政府”应当承担责任的领域。可见，“替代市场的政府”与“监管市场的政府”有着本质的不同，前者强调政府要替代市场进行资源配置，而后者强调政府只是市场的一个监管者，资源配置的主体仍是市场。
对于市场能做的，政府应该放手让市场去做；对于市场可能发生失灵的，我们应该做进一步的权衡，这里讲的“权衡”不是简单的取舍，不是要在完美的市场与不完美的政府之间进行选择，也不是要在不完美的市场与完美的政府之间进行选择，而是要在不完美的市场与不完美的政府之间进行选择，或者说是在不完美的程度与类型之间，在失灵的程度与类型之间进行选择。在这个问题上，需要特别注意，虽然市场会失灵，但我们要极力避免用新的“政府失灵”去替代“市场失灵”。换言之，在同等程度的不可避免的市场失灵和政府失灵之间，我们宁可选择市场失灵，而不要去选择政府失灵。
四、对农村养老保障制度未来发展的若干建议
（一）农村亟需建立适合的社会养老保障体系
虽然始于20世纪90年代的中国农村社会养老保险制度不是很成功，但这并不意味着农村社会养老保障改革不需探索了，相反，农村社会养老保险制度建设必须提上更加重要的议事日程。据有关研究估计，2020年，农村65岁及以上老人的比例为15.6％，而城市则为9.0％；2050年，农村65岁及以上老人的比例为32.7％，城市为21.2％。因此，农村老龄化问题实际上比城市更加严重。同时，随着城市化的发展和农村劳动人口的外迁，农村家庭养老制度日益脆弱。可以想见，如果农村人口老龄化严重，而家庭养老制度又无法支撑，那将造成严重的社会问题。因此，从这个意义上说，农村亟需建立适合的社会养老保障体系。
   （二）新的“农村养老保障试验”需要周密论证
我们应当认真吸取过去十几年农村社会养老保险制度探索中的教训，新的制度安排必须经过反复周密论证，达成共识。“养老保障制度”是一个宽泛的概念，制度选择余地很大。如果设计为“社会保险”，那么就必须促使尽可能多的制度参与者达成“制度共识”，因为制度共识是一股极其强大的无形力量，它能够与更加强大的市场力量相互作用，共同推进中国养老保障制度的改革。再有，对于农村社会养老保险中相当于城镇职工基本养老保险的单位缴费部分，财政应给予一定补贴，否则城乡收入差距将进一步加大。如果无法保证财政补贴或达成制度共识，则不宜广泛推开农村社会养老保险，新的“农村养老保障试验”必须更加谨慎。此外，在有条件的地区，可以通过市场机制、通过商业养老保险来满足公众多元化的养老保障需求。
    （三）世行“五支柱”养老保障模式值得借鉴
虽然短期内城乡二元的养老保障模式无法根本改变，但是从长期看，在条件成熟的未来（如2020年），建立城乡一体的基本养老保障制度应该还是可以期望达到的目标。在这方面，不论对于城镇还是农村，世界银行于2005年提出的“五支柱”的养老保障模式都是十分值得借鉴的。这五个支柱分别为：零支柱“普惠性养老金”、第一支柱“强制性社会统筹养老金”、第二支柱“强制性个人账户养老金”、第三支柱“自愿性养老金”和第四支柱“非正式家庭养老保障”。多支柱模式的一个基本理念是，每个支柱都有各自的优势和风险，采取多支柱模式可以有效进行风险分散，以便更有效地提供养老保障。类似地，中国农村养老保障制度也不可能只依赖某一个支柱，“五支柱”养老保障模式具有重要的借鉴意义。
［参考文献］
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［6］郑伟．养老保险制度改革：规则、方向与问题．市场与人口分析，2006，（2）．
［编辑：傅晓棣］
（上接第23页） 方的教育优势有机结合起来，是摆在教育主管部门和各合作办学主体面前的一个课题。
通过对国内有代表性的合作办学项目的对比研究，以及对相关行业中外合作成果分析，不难发现合作办学要从准入管理、过程监控、定期考核评估、优胜劣汰等方面严加管控。
（一）严格合作办学准入管理
 作为培养高水准国际化人才的办学方式，中外合作办学深受社会关注，各类学校及培训机构纷纷上马国际教育项目，造成了目前国际合作办学市场的非理性繁荣。有些学校既没有自己的专业教学特色，也没有高等教育相关的教学管理经验，简单地增设一些英语课程，就号称国际合作办学，影响了学生的正常发展，扰乱了国际合作办学正常的教育管理秩序。为了规范国际合作办学，教育主管部门首先要严把准入关口，引导一批行业特色明显，教学管理优秀的高等院校，与国外相关专业院校合作，开办特色专业的国际合作办学项目。应禁止条件不具备、盲目上马的学校和非学历教育培训机构开办国际合作办学。
（二）加强教学管理过程监控、指导
教育主管部门要制定下发国际合作办学系列管理规定，从办学主体的硬件环境、软件基础等方面对国际合作办学的资格条件进行限制。制定招生、教学、日常管理及国际师资交流等方面的工作规范，并以此对国际合作办学的教学管理过程实施监控，对国际办学许可采取动态管理，及时总结推广经验，发现问题及时采取措施解决。
（三）定期实施考核评估，并以此优胜劣汰，保证办学效果
为了准确把握国际合作办学的整体水平和每一办学主体的个体情况，可以由教育主管部门牵头制定国际合作办学考核评估办法，将关键指标进行量化，并对考核结果按分值分成不同等级（如突出、优秀、合格、基本合格、不合格五个等级），以1到2年为周期，对已取得国际合作办学资格的各主体实施考核评估。对考核结果优秀的办学主体在招生计划及其他政策支持上给予适度的倾斜，鼓励其快速发展；对考核结果基本合格的要亮黄牌，责令其限期整改，并限制其招生规模；对考核结果不合格的要暂停或取消其国际合作办学资格。通过大力发展一批、整改优化一批、坚决淘汰一批，净化国际合作办学环境，规范国际合作办学秩序，促进国际合作办学良性发展，确保国际合作办学培养出更多满足行业发展的高端人才。
［编辑：施敏］保险研究2007年第11期三农保险INSURANCE STUDIESNo.112007