发展农业保险服务社会主义新农村建设

张东风 傅强

（重庆大学经济与工商管理学院，重庆  400010）

［摘要］作为农业支持保护体系的重要组成部分，农业保险在我国农业发展中的地位举足轻重。针对这一要求，我国农业保险目前在整体上还比较滞后，一系列问题亟待解决。要实现我国农业保险的加快发展，就必须正视其中存在的问题和缺陷，从法制建设、业务经营、政策扶持、社会引导、舆论宣传等方面采取切实举措，为我国农业保险的发展创造良好、适宜的主、客观环境和条件。
［关键词］农业保险；风险分散；政府补贴；信用环境；宣传教育
［中图分类号］F840.66［文献标识码］A［文章编号］1004-3306（2007）11-0043-04
Abstract：As an important part in supporting the development of agriculture, agricultural insurance plays a significant role in agricaltural development in China. However, the agricultural insurance in China is lagging behind this requirement on the whole and there are a series of problems waiting to be solved. For the agricultural insurance to accelerate in development, we must face up to existing problems and deficiencies and adopt practical measures from the aspects of legislation, business operation, policy support, social guidance and publicity, etc, thus creating a favorable external environment and conditions for the development of agricultural insurance.
Key words：agricultural insurance; risk spread; government subsidy; credit environment; publicity and education

农业保险,主要是指种植业和养殖业保险,是农业支持保护体系的重要组成部分。自2004年中央1号文件明确提出“加快建立政策性农业保险制度”以来，我国农业保险得到了保监会及社会各方的普遍关注和大力推动，发展速度明显加快。
2005年，党的十六届五中全会将“建设社会主义新农村”确定为我国现代化进程中的重大历史任务。农业保险作为一种专业化、市场化的风险管理机制，在建设社会主义新农村中具有重要而积极的作用。2007年，党中央1号文件再次强调：建立农业风险防范机制，积极发展农业保险。新形势下,充分发挥农业保险的经济补偿功能，保证农民的生产和生活稳定，为社会主义新农村建设添砖加瓦，已成为当务之急。
一、我国农业保险的现状
    （一）保费占比逐年递减
1994年～2006年，我国农险保费收入占总保费收入的比例整体上逐年递减，最高一年是1994年，占1.33%，最低的一年是2004年，只占0.09%，表明我国农业保险发展没有跟上保险业整体发展的步伐。在赔付率方面，绝大多数年份都在业界公认的盈亏临界点70%以上，2001年和1994年，甚至达到了100%以上（见表1）。
1994年～2006年农业保险年度统计数据
表1（单位：亿元；%）
年度
项目2006200520042003200220012000199919981997199619951994总
保费5 6674 9274 3183 8803 0542 1091 5981 4061 256773538453376农险
保费8.56.53.855346.37.15.75.75.75农险
赔偿/31.534334.95.64.23.93.65.3农险
保费
占比0.150.130.090.130.160.140.250.450.570.741.061.261.33农险
赔付
率/46406080100757879746863106注：数据来源于中国统计局网站、中国保监会网站
（二）保险产品日益萎缩
我国农业保险不仅保费收入在总保费中所占比例逐渐下降，而且保险品种也由以前的60多种下降到了现在的30多种，由此形成了一种持续多年“有效需求不足，有效供给有
［作者简介］张东风，高级经济师，重庆大学经济与管理学院博士生，现任中国太平洋财产保险股份有限公司重庆分公司总经理； 傅强，博士，重庆大学经济与管理学院教授、博士生导师。
限”的日益萎缩的不良局面。
（三）推动举措收效甚微
为了改变这一落后局面，加快农业保险发展，近年来我国逐步组建了一些专业性农业保险公司，并开展了多种形式的试点工作。2004年，保监会在上海、吉林、黑龙江分别批设了安信、安华和阳光农业相互保险公司等3家不同经营模式的专业性农险公司；在江苏、四川、辽宁、新疆等省（自治区），依靠地方政府支持开展了保险公司与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农业保险试点工作。运用保险公司与政府联办保险、保险公司代理政府承办保险和保险公司自办农险等形式，开发了多种农业保险品种。然而，以上措施收效并不明显。2006年，尽管全国农险保费收入达8.5亿元，较2005年增长16.2%，但在总保费中的占比仅为0.15%，对社会主义新农村建设的贡献仍然微不足道。
二、我国农业保险存在的问题
目前我国农业保险发展的现状与我国农村整体经济水平、农民的观念和意识、保险的整体发展环境等因素密切相关，概括起来，主要存在以下问题：
（一）农民缺乏经济实力
农业生产因自然再生产和经济再生产交织、自然灾害频繁和范围广泛等特点,风险损失率较高。加上农户分散造成的农业保险展业不便、成本较高，以及政府支持力度不够,保险人为减轻风险等原因,使农险保费比其他财产险（如家财险、企财险）价格高得多。国外的发展经验也表明,农作物保险的费率在2%～15%之间，比家庭财产、企业财产的费率（1%左右）高出十几倍甚至几十倍。而我国农民收入整体上较低,特别是我国中、西部地区主要从事小规模种植业的农户,大多缺乏为其农牧业生产项目投保的支付能力,要让他们自愿购买农业保险这种特殊产品，几乎不可能。
近年来，农民人均收入年增长率只有3%左右，而城乡收入差距还在扩大。2003年，农民人均收入2 622元，城镇居民为8 500元。农民必须用这些收入交纳各种费用、购买生活必需品、赡养老人、为子女提供教育费用等，大部分农户所剩收入已非常有限；加之我国农民没有养老、医疗等方面的保障，需另外考虑其他突发事件的影响，必须留出部分收入满足预防需求。同时，我国农业生产力水平较低，农民很大程度上还是靠天吃饭，对未来经济收益预期也较低，无力也不愿再负担一定的保险成本，宁愿抱侥幸心理。过低的收入、过重的保费负担以及保险范围的狭窄使农民失去了投保积极性, 这是导致农业保险有效需求不足的主要原因之一。
（二）农民缺乏保险意识
    近年来，随着我国改革开放步伐的加快，部分农民已逐步走上致富之路，尤其是在比较发达的东部地区和中西部城市郊区,农户收入相对较高。当地保险公司出于支持农业和农村发展的目的,积极开发能为公司赚钱的农险险种,地方政府为了振兴当地农业,也非常支持农业保险,有的还补贴部分保费。但在自愿投保的前提下,这些地区的农户也很少有投保的意愿。形成这种现象的主要原因在于:其一,长期以来,我国农户生活在“靠天吃饭”的阴影里,产生了“天气才是收成好坏的决定因素”的思维定式,缺乏购买保险的积极性；其二，农民对农业保险认知程度普遍较低。据调查显示，只有1%的农民非常了解农业保险业务，10%的农民比较了解，51%的农民知道有此项业务，但具体内容不清楚，另外38%的农民则根本不知道有此项业务；其三，对于从事大田作物的农户来说,农业预期收益相对于从事乡镇企业或外出打工的收入来说,实在微不足道，部分农民宁愿将农田无偿转让他人。而农业保险的补偿水平一般不会超过当地前几年平均产量的70%,在农业收入和农业保险赔偿较低的情况下，许多农民连对农作物收成本身都没有兴趣,更不可能有参加农业保险的热情了。
（三）保险公司缺乏经营兴趣
由于农业保险本身的特殊性和复杂性，导致了保险公司经营农业保险的兴趣不高，从而对农业保险的发展形成了严重制约，其原因主要在于：
1．农业保险的高赔付率。农业生产极易遭受灾害损失。我国一些地区棉花的灾害损失率通常都在10%～18% ,粮食作物的灾害损失率通常在7%～13%。保险人往往因此承担很高的赔付率。1982年～2001年,中国人民保险公司（原中保财险）农险保费收入为70亿元,总赔付率为88.6%,加上15%～220%的经营费用,人保经营农险在近20年内亏损了6亿元。在美国,农业保险自1948年开始,不仅没有盈利,赔付率反而年年上升,亏损一直很严重,1948年～1978年平均赔付率为98%,1981年～1987年更是达到155%,完全依靠政府巨额补贴维持。
2．农业保险的高成本性违背保险公司商业化经营目标。农业保险以大数定律为基础,投保多则保费低、保障足。农业产业的高风险、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性造成了农业保险的高成本性,农业保险需要比一般险种付出较多的人力、物力和财力,这就决定了农业保险实现正常运营必须有高费率作保障,一些地区农作物保险的费率高达10%。农业保险具有很强的社会公益性,属于准公共品。从各国实践可看到,一国或地区农业保险越发展,其农业也越发达,社会福利水平也相对较高,这决定了农险的目标应是最大限度满足和保护农民利益,但这却与保险公司的商业化经营目标相违背。
3．农业保险的技术手段缺乏。农业灾害损失在年际间差异较大,纯费率要以长期平均损失率为基础，但有关农作物和家禽生产的原始记录和统计材料极不完整或难以收集，这给农业保险费率的确定带来很大困难。同时,农业保险的标的物都是有生命的动植物，标的价格在不断变化，而赔款应根据灾害发生时的价值计算，此时农作物往往还未成熟或还在生长中，要正确估测损失程度、预测其未来的产量和产品质量以及未来产品的市场价值都具有较大难度。
4．农业生产高风险性容易诱发严重的道德风险。相对其他保险而言,自然风险和社会风险对农业保险的影响最大，然而来自农民自身的道德风险亦是不容忽略的危险,由于部分农民缺乏应有的诚信和法制观念，骗赔现象时有发生。如农民购买保险后,故意不认真耕种或不注意田间管理,以致产量减少而导致保险公司不得不赔偿；再如，当某个村只有几户养鸡户投保养殖险时,一旦发生鸡瘟,村里人会把全村死鸡都放到投保户那里,找保险公司索赔, 使保险公司的理赔负担加重。
（四）政府缺乏扶持政策
在世界范围内，农业保险作为转移农业风险的重要手段,得到了各国政府的特殊扶持。虽然各国农业保险经营方式差别很大,但政府的基本扶持方式大致相似,主要包括单独的法律保护、政府行政指导、财政资金支持、减免税费、业务发展与农业信贷衔接等。而在我国类似的扶持政策几乎没有，具体表现在：
1．农业保险的发展缺乏相应的法律依据。我国农业保险发展20年来，一直没有专门的法规。在《中华人民共和国保险法》中，没有针对农险的专门条款,其业务开展缺乏法律支撑。《保险法》是一部商业保险法,而农业保险中大部分是政策性保险。商业保险与政策性保险的经营目标大相径庭,用现行的《保险法》指导农业保险会存在许多问题。目前我国还没有一部完善的农业保险法,无论是承保单位、被保对象还是国家管理部门还都处于一个无完整法律可依的状态。
2．保险公司税负过重、过杂。农业保险的外部性强,带有公益性,属亏本险种,政府理应对之提供财政补贴。但目前《税法》中规定的对保险公司征收的税种有营业税、企业所得税、城市维护建设税及教育费附加。虽然在1996年就已对农业保险免除了营业税,但保险公司总体上税负压力较重。这对保险公司继续开展亏本险种的业务是一种负面激励。
    3．政府对农业保险支持乏力。从国际成功经验来看,发达国家，包括一些发展中国家都非常重视农业保险。例如,日本政府对农业保险给予15%的补贴,遇有特大灾害，政府承担80%～100%的保险补偿；菲律宾的农险保费大部分由政府补贴,行政开支全部由政府负担；美国对参加保险的作物提供30%的补贴。而在我国,到目前为止还没有专门支持农业保险的财政政策和金融政策，除免缴营业税外,农业险同其他商业险一样,既没有财政补贴,也没有再保险支持。
三、促进我国农业保险加快发展的对策
要实现我国农业保险的加快发展，就必须正视其中存在的问题和缺陷，从法制建设、业务经营、政策扶持、社会引导、舆论宣传等方面采取切实举措，为我国农险发展创造良好、适宜的主、客观环境和条件。总体说来，应主要做好以下几方面工作：
（一）农业保险法制化
    农业保险作为政府保护农业生产, 稳定农民收益的一项保险保障制度, 应加快立法进程。农业保险法是开展农险的保证和依据, 只有为农业保险制定相应的、完备的法律规范，农业保险经营机构才能依法经营, 政府才能明确其职能和作用，农民的保险意识也才能得到增强。美国在1938 年制订的《联邦农作物保险法》,日本在1928年通过的《农业保险法》以及1947年出台的《农业灾害补偿法》, 都对本国农业保险发展起到了很大的推动和保障作用。因此,应尽快制订适合我国国情的《农业保险法》, 并加快相关配套的法规制度建设, 将农业保险活动完全纳入法制化轨道。
    鉴于农业保险的特殊性, 在最初农业保险立法中,应将农业保险产品的准公共物品性质, 农业保险组织、经营模式以及政府在农业保险中的功能与作用,政府对农业保险支持的形式、力度, 哪些险种应为强制性险种等最基本的问题加以明确规定，从而规范政府、农业保险经营者以及消费者的行为，避免政府支持农业保险的随意性以及因财政困难而对农业保险支持的忽视,并以此提高农民的保险意识，确保农业保险的持续、健康发展。
（二）经营主体专一化
为使农民的灾害损失能得到充分补偿，独家经营是必由之路，区域性农业保险公司由于承保能力有限，只能应付局部小灾，对于大面积的巨灾，如洪水、飓风等，根本无力补偿，否则将倒闭破产，起不到应有的作用，也不符合保险的大数法则。因此，可成立由中央政府主办的国有独资政策性农业保险公司,专门经营农业保险业务，由国务院农业部门主管,保监会监管。同时，在各省、自治区、直辖市设立相应的分支机构，已成立的区域性农险公司划归其管理，具体业务由各分支公司组织办理，并以县为单位进行独立核算。公司的经营启动资金由政府拨付,并享有免税的优惠；其业务活动接受农业部的专业指导,其经营活动的业绩考核则由国资委负责。如此,一方面，可在财政支持、费用补贴、业务指导等方面统一政策，统一管理，提高经营效益；另一方面，我国幅员辽阔，发生全国性的灾害几乎不可能，每年巨灾仅发生在局部省份，如1991年华东水灾，华南、华北、西南等地就未受灾，集中全国保险基金，可有效提高农业保险公司抗灾能力，既确保农民得到充分补偿，又使农业保险公司不至于因局部巨灾而造成偿付能力危机；同时，在对外分保方面，国有独资政策性农业保险公司也具有明显的优势和讲价能力，可充分利用再保险机制，使自营的巨灾风险得到最大程度的分散，以保持公司的经营稳定。
（三）风险转移多元化
    由于农业保险的高风险特征，要大规模开展农业保险业务，单一的商业保险公司没有实力承担全部风险，必须尽快建立农业保险的风险分散转移机制。
1．可利用再保险规避农业巨灾风险。再保险是各国规避农业系统性风险的最普遍做法，利用投保人之外的风险组合抵消系统性风险是再保险机制的实质。由于农业风险的特殊性和不可抗性,大多数保险公司难以承受过高的再保险成本,现有再保险组织也不愿接纳农业再保险业务。因此,可由政府统一组建政策性的全国农业再保险公司。一方面通过再保险机制尽可能在全国范围内分散农业风险,另一方面以差额补贴的方式消化各地区农险亏损。再保险公司在经营农险过程中,为体现财政支持的作用,可考虑不向经营主体收取再保险管理手续费。同时,可接受各种形式的保险机构按低于实际市场费率的价格承保农业风险,当赔付率超过一般赔付率时,由再保险公司补足,既保证农民以可接受的费率参加保险,又减轻保险机构的负担,调动被保险人、保险人双方的积极性。在此过程中,政府可将再保险预算支出与以往对农业的救灾支出、补贴支出比较,以此为标准对再保险支出予以适当控制,以免财政负担过重。
2．实施农业巨灾风险证券化，将保险人承保的农业巨灾风险转换为金融证券，直接转移给资本市场，有效提高保险公司的承保能力和抵御风险的能力。巨灾风险证券化的工具主要有巨灾保险期货、巨灾保险期权、巨灾债券、巨灾互换、看跌巨灾股权、意外准备期票等。由于巨灾风险证券化需要成熟的金融市场、灵活有效的监督管理和完善的法制保障,目前要在我国得到全面发展还不现实。但发展巨灾债券只需一定发展水平的资本市场,较好的监督管理,一定数量的机构投资者,有关的服务机构等,我国在短期内可以具备这些条件,因此，可将其作为解决我国农业巨灾风险的一种尝试方式。
3．设立农业保险风险基金。农业保险是以风险的损失率为核算基础的,具有一定的周期性,需建立起雄厚的基金才能保证其持续、稳定发展。因此,国家应拨出专项资金,与从保户保费中列支的部分资金共同建立农险风险基金,对于超过农险公司自身偿付能力的农业巨灾补偿，除通过再保险转移农业巨灾风险外，剩余部分由农业保险风险基金兜底，弥补保险公司巨灾之年的亏损,平衡农业保险的经营。风险基金可采取多种方式,通过多种渠道筹集,如从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划拨；从社会各界捐赠中抽取；从农产品流通渠道中征收等等。农业风险基金的筹集方式、筹集比例、保管方式、运作方式、负担对象等都应以法律形式规定下来,以确保其规范性。
（四）政府扶持制度化
    综观世界各国, 凡是实行农业保险的国家,无一例外对农业保险采取了各种支持政策。我国应借鉴国外发展农业保险的成功经验, 结合我国国情给予一定支持,从而加快农业保险的发展。具体有以下几点措施：
1．对投保农民给予一定补贴,鼓励其参加农业保险。以美国为例，对不同险种给予不同比例的保费补贴政策，2000年保费补贴额平均每英亩为616美元，其中,巨灾保险补贴全部保费,多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40%。日本保费补贴比例则依费率不同而高低有别,费率越高,补贴越高：水稻补贴70%,旱稻最高补贴80% ,小麦最高补贴80%。我国政府也应根据不同地区的农业生产情况和政府的财政负担能力提供不同程度的保险费补贴。但保费补贴比例不能太高,否则会加大政府的固定补贴支出。
　  2．对经营者提供业务费用补贴,鼓励其经营农业保险。美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用,向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%～25%的业务费用（包括定损费）补贴。日本政府承担共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。借鉴发达国家的做法，我国政府也应给商业性保险公司以适当的管理费用补贴,以鼓励其经营农业保险。
3．税收优待。目前我国对经营农业保险的机构除了免征营业税外,并未给予其他税收优惠待遇,这与农业保险高风险、低收益的状况是极不匹配的。因此,在一段时期内, 应适当减免经营农险的保险机构的所得税和其他税种,并对农户收入中用于投保农险的部分免征个人所得税。
4．加强农业保险人才的培养。政府应采取多种举措，加强对农险经营、管理人员的培训,提高他们从事农业保险所需具备的知识、技能、工作方法及责任心等各方面素质。教育部门应要求各类农业院校、财经院校加大农险方面的课程建设和教学力量,为农业保险事业输送后备力量。
（五）宣传教育常态化
1．加强对农民保险意识的教育。农业保险是一件利国利民的好事，但要为全国亿万农民所理解，所接受，成为其自觉行动，教育工作必不可少。因此，必须坚持广泛、持久、深入的宣传工作，让广大农民群众对农业保险的性质、作用以及投保、赔付方法等有比较深入和全面的了解，提高农民的保险意识，从而使农民信任农业保险，支持农业保险，参加农业保险。同时，要加强组织领导，采用农民自愿和行政组织相结合的办法，努力形成有利于农业保险发展的大环境和大气候。
2．强化农业保险从业人员在职培训。农险管理、经营机构应着力加强从业人员的在职培训，充分借鉴外国先进经验，培训一批适合中国国情、农业保险市场需要的跨世纪、高层次、外向型保险专业人才。另外，还必须加强对农业保险从业人员的职业道德教育，提高其服务意识，促使其把农民利益、保险公司利益和国家利益有机结合起来。
3．持续改善农村信用环境。农业保险根植于广大农村市场，农业保险的健康发展离不开农村信用环境的改善。目前，国家和各级政府都意识到优化农村信用环境对完善农村金融体系的重要性，有的地区已率先着手打造农村信用工程，并通过开展“评选信用户”、“创建信用村和信用乡镇”等活动，进一步提高广大农户信用意识，增强农村信用观念。这种信用意识的提高和信用环境的改善将有利于我国农业保险制度在农村地区的生存和发展，也将在很大程度上减少农业保险公司因农户的逆选择行为和道德风险所支出的额外成本。但在另一方面，我们也应看到，农村信用环境的改善是一项系统工程，具有复杂性和过程性。在此过程中，农业保险组织应高度重视其对自身经营效果的影响，既积极面对又谨慎控制，使农村信用机制在农业保险发展进程中真正起到正面的、积极的作用，从而为农业保险发展创造更有利的客观条件。
［编辑：郝焕婷］保险研究2007年第11期风险管理INSURANCE STUDIESNo.112007