农业保险中五个值得探讨的问题
 
　　从2007年国务院确定在全国6个省份开展政策性农业保险试点，到2008年试点工作在全国全面推开，一些地方的农业保险至少已经开展了两年。而地处苏北腹地的淮安，作为农业保险在全国和江苏全省的最先开办市，从2004年中央1号文件提出“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和地区率先试点。”之后的2005年开始试点，到2007年的全面推开，至今已有四年的历程。

　　一方面，淮安这几年农业保险的实践已经初步产生了一些积极效果，比如有利于稳定农业生产，有利于提高农民的救灾能力，有利于社会主义新农村建设，有利于对商业性保险公司的利益维护。而且，它已经具备了可持续发展的基本条件：其一，属于wto规则允许的“绿箱政策”；其二，中央和省政府不断出台相关政策加以完善，地方政府也日益重视；其三，已经逐渐被广大农民所认识和接受，参与度越来越高。

　　另一方面，由于淮安在农业保险上先行了一步，在取得一些成功做法的同时也比较充分地遇到和发现一些影响着农业保险可持续发展的问题。在全国农业保险尚处于试点阶段的现在，有必要对其进行探讨。

　　一、实行适度强制原则

　　我国现在对农业保险实行的是自愿参与原则，但在实际操作中，不少地方从农业保险的普惠性与“大数法则”考虑，在政府的行政作用下，已经对水稻、小麦等主要项目采取了半强制性做法。而一些上级政府的文件中，一方面强调投保自愿，同时又要求参保率要达到一定百分比的矛盾性，也支持了基层政府的这种做法。由于做法与政策的不符，就导致了少数干群之间矛盾的产生，并增加了这项工作的难度。自愿原则的最大弊端是投保中的逆选择问题，农民有权利选择容易受灾的田地投保，并且选择保额较高的保险档次，遭灾后即可获得所缴保费66.7倍保额的赔偿（比如每亩缴纳3元保费，可获得200元的保额）。这是任何农业保险的主办者都不希望发生的现象，然而在现行政策下又难以杜绝。淮安某县有个种粮大户，去年把容易受灾的稻田选择了高档投保，在缴纳四千多元的保费后，得到了20多万元的灾赔款。这种现行政策下难以避免的道德风险现象在淮安并不少见，只是程度不同而已。

　　今后可否采取适度强制政策？一方面，对少数关系到国计民生的重要农保项目如水稻、小麦等，采取强制投保的做法，而对其他的农保项目，则由农民自己决定是否投保。另一方面，确定某种保险档次实行强制统一投保，高于这种档次的部分，农民可自愿选择投保。国外一些农业保险比较成功的国家比如美国、日本、法国等，实行的都是适度强制原则。我们如果也能这样，对提高我国农业的国际竞争力、保证粮食安全、有效解决农业保险中的逆向选择和道德风险问题、维护农业保险经营主体利益等都具有重要作用。现在，已有越来越多的农民认识到了农业保险的惠农性并乐意接受，这就为实行适度强制原则提供了可能。

　　二、彻底解决农险保费收取难的问题

　　淮安农业保险从试点到全面推开的几年中，难度最大的是收取农民保费。由于现行的农民自愿投保原则，主观上他们可以参加也可以不参加，客观上却受村组统一投保的要求，有些主观不愿意又不得不参加的农民，就在保费缴纳时消极拖延甚至干脆不缴。农业保险的季节性很强，需要在规定时间内完成。一些村组干部在部分保费难以收取又迫于完成指标的压力时，就只得代为垫付。这样的后果，一是垫付保费的受灾农田在获得赔款时会产生受益不清的矛盾，二是这种做法也难以长期为继，有的地方因此已经出现了农业保险越来越困难的情况。

    这个问题的解决，能否考虑两种方式：一是由政府承担。今年在国家提高保费补贴比例后，农民只需缴纳保费的30%。以江苏2007年小麦和水稻播种面积7095.7万亩来看，农民以自缴最低档次保费每亩3元计算，全省只有2亿多元，政府把这30%的保费再承担起来应无问题；二是用整合支农资金的方式从支农资金中列出（或者明确其中一块作为农民的应交保费）来解决。目前国家对农民每亩农田的粮食直补、良种补贴和农资综合补贴等支农资金已有一百多元，而农民应缴纳的每亩保费（水稻和小麦）还不到其十分之一，比例很小。国务院在《关于保险业改革发展的若干意见》中已经明确“将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系。”已经为这种解决方式提供了政策依据。而且，在实行适度强制投保原则、把农业保险覆盖到全体农民后，保费在支农资金整合后统一收取就应该成为必然。对这两种方式，都应以统一投保的基本档次为准，选择高于基本档次的保费部分，由农民自己承担。如果能这样，将会大大减少农业保险的运作成本和工作难度。

　　三、科学制定起赔标准和保额标准

　　可以说，科学的起赔标准是农业保险存在的前提。农业保险的责任包括水灾、旱灾、风灾、冻灾、火灾以及各种病虫等灾害。由于灾害的综合性，发生的机遇就比较大。因此，起赔的门槛就不能太低。我国的农业仍是以小规模分散生产为主，灾害发生后，相连的地块与地块之间以及同一块地之内，受灾的程度都可能不同。试想，从庄稼受灾减产20%的低门槛起赔，那么对30%、40%、50%……直到彻底绝收都要进行查勘定损，要公正无误地划分出减产等级，再分别给以不同赔偿，这显然是无法操作的，其结果很容易流于形式，也很容易在赔偿时搞平均主义的不负责任做法，背离农业保险的宗旨。有的地方把当年保费在扣除费用后，不论受灾大小全部返还的做法，就是起赔标准制定不当的后果。相反，起赔标准太高，农民又会因获赔机遇太小而失去投保积极性，使农业保险难以为继。科学起赔标准的制定应能体现“保障适度、保费低廉”的原则，应该是小灾免赔、中灾赔偿、大灾补偿。

　　同样，制定正确与否的保额标准也是农业保险成败的关键。我国目前的种粮收益并不高。以淮安小麦为例，丰收时每亩800斤左右，收购价每斤0.75元左右，每亩毛收入也仅有600元左右。除掉种子、化肥、农药、人工管理、机械收割等费用，净收入大致是毛收入的一半。因此，制定保额以低于这个标准为妥，否则就难以避免投机行为的发生。试想，把保额定到接近毛收入时，还能有多少农民愿意辛勤耕作？辛苦的结果不如灾后所赔，缴纳几元保费后任其灾情发展、坐等灾后获赔的现象就会出现，甚至还会发生人为导致灾情的问题。农业保险的宗旨不是以高保额来增加农民收入，而是为了减少农民的受灾损失，稳定农业生产。如果在提高农民收入的同时造成了粮食的减产，国家的粮食安全就会出现问题。须知，我国经过多年的努力，才刚刚实现粮食的自给自足，任何可能造成粮食减产的人为因素都忽视不得。

　　四、建立农业巨灾风险基金和再保险体系

　　从淮安开办的三麦、水稻两个险种来看，由试点到全面推开的三年来，共获得农民自交的保费和中央、省、县（区）政府财政补贴共计4425万元，向30多万农户赔付2951万元，除去管理费用，积累农业保险发展基金1100万元，可以说是收支相抵后略有节余。这三年是没有明显灾害的正常年份，而资料显示，淮安农业发生灾害的频率是两年一小灾，七年一大灾。按照省政府要求，淮安已开始建立以省、市、县（区）三级政府财政出资的市、县（区）巨灾风险准备金，但实际数额不大。以2007年3916万元的保费总额来计算每年的巨灾风险准备金，市级不到800万元，其中50%还要由县（区）从当年保费中提取，各县（区）则共计在200万元到400万元之间。这样的结果，一是发生巨灾超赔时很可能赔付不足；二是县（区）财政负担过重，巨灾风险准备金难以及时安排到位。

　　对这个问题，能否参照保费补贴的做法，建立包括中央财政补贴在内的巨灾风险基金体系和再保险体系。在国家税收逐年增加，今年上半年财政收入增长33.3%，财政盈余已高达近一万两千个亿；在经济稳定增长，国家对农业的支持力度不断加码的情况下，再对农业保险的后续需要给以支持，国家在经济能力上应该不成问题。

　　五、明确保费节余部分无须纳税

　　政策性农业保险不是商业性的，它当年的节余保费只能作为发展基金实行滚动积累，以备大灾赔付之用，而不能当作利润进行分配。由于巨灾的难以预测和不可抗拒性，平时几年的积累基金在巨灾之后赔偿时很可能一次用完甚至还要超赔。淮安某县2007年的水稻遭受严重水灾，赔付时不仅用完了三年积累，还超支190多万元。因此，农业保险的当年节余保费不宜纳税。然而现在由于没有明确规定，税务部门仍想按商业性保险征收，保险公司则因与政府联办农业保险而未予缴纳，双方态度较为尴尬。这种状况长期下去，矛盾难免不会表面化。因此，对当年节余保费实行基金化管理、无须纳税等问题，国家应通过对农业保险的立法来给以明确，以促进农业保险的可持续发展。

　　试点即意味着不尽成熟，尚需探讨。
（中国保险报  2008-09-04）
 
                                   保险偿付能力监管应刚性化
 
    A股的持续调整让保险公司患上了三大“牛市后遗症”：投资收益大幅下滑、投资型产品比重过大、偿付能力急剧下降。对此，业内专家认为，当前风险管控已成为保险业第一要务，监管部门应以偿付能力监管为主线，严格执行偿付能力管理刚性规定，化解并防范保险业面临的风险。

　　在过去两年牛市的喧嚣中，保险公司快速进入证券投资、基础设施建设等领域，与银行、证券机构形成鼎足之势，保险公司业绩也增长迅猛。

    然而，今年上半年资本市场的萧条却让保险资金深陷投资困局。一方面，保费收入增势不减，仅上半年全国已实现原保费收入5618亿元，同比增长51.1%；另一方面，投资收益下降明显，上半年保险资金运用收益率仅2.4%，与去年12%的收益率相去甚远。只有净投资收益超过保单成本才有可能赢利的保险公司，在两方挤压之下面临业绩下滑的风险。

　　在这样的局面下，保险偿付能力监管必须“刚性化”，这意味着监管部门根据制定的偿付能力充足率标准，一旦发现保险公司的偿付能力低于相应标准，将采取严格限制其业务开展甚至持续经营等一系列惩罚措施。这能让保险公司量力而行，在保单成本和投资收益之间找到平衡点，使其避免一味追求市场份额而不顾投资风险，并防止其未来业绩大幅下滑。

    偿付能力监管“刚性化”还将遏制保险业务结构畸化风险。当前在寿险市场上，投资期限短、保障功能弱的趸缴投资型保险产品大行其道，在上半年寿险新增保费3859亿元中，上述产品就占到了70%以上。但是，这类银保产品发行只为保险公司“跑马圈地”，不仅对利润贡献有限，而且摒弃了保险的保障性功能，造成保险业务结构畸化，严重偏离了保险业发展方向。

　　针对这一风险，通过“刚性化”的偿付能力监管，对不达标企业采取限制增设分支机构、责令停止新业务等措施，改变保险公司短视行为，让其认清在保费收入之外的另一个概念——承保利润，遏制不计成本的承保行为，引导其大力发展保障性业务和具有内含业务价值的长期期缴业务，为保险业未来长期发展打下良好基础。

　　事实上，以偿付能力为核心的监管体系在2002年已提出，但在实践中，却因监管部门担心制约业务发展、影响保险业“做大做强”而没有真正贯彻落实。

    随着国有企业改革、大型保险公司相继上市、外资的准入以及大量监管举措的实施，我国保险业最近几年迎来了高速发展期，目前各类保险公司已接近120家，市场体系初步形成。

    在此基础上，监管部门应及时调整思路，按照已于9月1日正式施行的《保险公司偿付能力管理规定》，严格遵守偿付能力管理的刚性要求，对那些财务状况不佳及风险控制较差的企业实施监控，对偿付能力严重不足的企业责令其拍卖不良资产甚至直接接管，彻底清理一批能在牛市中分得一杯羹却经不起宏观经济周期和证券市场起伏的中小公司。这不仅能有效防范保险业在市场剧变中可能暴露的风险，还将促进保险行业的优胜劣汰，从长期来看，更有利于中国保险业的健康发展。  
（中国证券报  2008-09-04）